К.В. Холопик: История становления саморегулирования в строительстве. Взгляд участника

Предисловие
25 октября 2012 года я прекратил свои трудовые отношения с Национальным объединением строителей (НОСТРОЙ), где занимал должность первого заместителя руководителя аппарата. Развитию саморегулирования в строительстве я посвятил 7 лет своей жизни, которые нахожусь в Москве. Все эти годы я работал на износ, практически без выходных и праздников, по 12-14 часов в сутки. Сейчас, когда я закончил работу в НОСТРОЙ и не втянулся в новую, у меня впервые появилось время оглянуться назад и зафиксировать в публикации как все начиналось, как рождалась правовая база саморегулирования, как создавались и развивались саморегулируемые организации (СРО) и Национальные объединения СРО. Но я хотел бы отразить не только мой субъективный взгляд на становление системы саморегулирования. Любая помощь в формировании объективной истории будет принята. Обращаюсь ко всем, кто может дополнить публикацию, включить в нее полезный материал, уточнить текст, исправить ошибки, шлите мне свои мысли, замечания, идеи, фотографии, документы. Формат ЖЖ позволяет по мере поступления дополнительной информации показать в итоге максимально полную картину. Со временем это позволит изменить наименование публикации, исключив второе предложение.
Считаю важным описать не только историческую хронологию событий. Надо показать, как рождались идеи, как реализовывались проекты, кто их поддерживал, а кто тормозил, какая идеология закладывалась в те или иные решения. Команде во главе с Ефимом Владимировичем Басиным удалось многое сделать. Многими удачными проектами я руководил непосредственно. Множество документов НОСТРОЙ, которые востребованы профессиональным сообществом, разработано на моем компьютере. Поэтому мне проще других начать писать эту историю. К сожалению, множество важных и полезных проектов осталось не реализовано. Надеюсь, что пока не реализовано. Что это за проекты? В чем их смысл? Почему их внедрение остановилось? Об этом тоже надо сказать.
Конечно, надо показать роль личностей в истории саморегулирования в строительстве. Забегая вперед, скажу, что я ушел из НОСТРОЙ в результате конфликта с непосредственным руководителем. Это был не межличностный конфликт. Мы разошлись во взглядах на принципы принятия управленческих решений, на понимание баланса общественных и личных интересов. Не думаю, что с моим уходом этот спор окончен. Сегодня идет исторически предопределенный процесс формирования оппозиции действующему руководству объединения. Это с неизбежностью заставит сообщество втянуться в обсуждение вопроса о том, насколько допустима эксплуатация системы в интересах конкретных физических лиц, пусть даже и некоторых ее родоначальников? Надо понять, возможно ли самоочищение системы без вмешательства государства? И вообще, полезна ли открытая конкуренция за власть в системе саморегулирования или приоритет следует отдавать пресловутой стабильности? Этим дускуссионым вопросам думаю также следует отвести место в публикации.

1. Разработка закона о саморегулировании в строительстве
С 2005 года я работал главным специалистом в Институте экономики города (ИЭГ). Один из основных проектов, который я курировал, была разработка проекта Концепции законодательного обеспечения безопасности в строительстве. Разработанной Концепцией предлагалось множество новелл, в том числе введение в Российской Федерации обязательного членства в некоммерческих объединениях для лиц, являющихся подрядчиками в инженерных изысканиях, проектировании и строительстве. 24 августа 2006 года разработанная Институтом экономики города Концепция получила одобрение Комиссии по реформированию строительной отрасли при Росстрое.
22 января 2007 года президент ИЭГ Надежда Борисовна Косарева приняла участие в Парламентских слушаниях в Государственной думе Российской Федерации «Законодательное обеспечение регулирования строительной деятельности в стране: проблемы и решения». Рабочий вариант законопроекта о саморегулировании в строительной отрасли на слушаниях представил Председатель Комитета Государственной думы по собственности Виктор Семенович Плескачевский . Сразу после слушаний Надежда Борисовна поручила мне подготовить поправки к законопроекту. Поправки сделать не получалось, т.к. текст был совсем плох (на мой субъективный взгляд). Он имел внутренние противоречия, не предусматривал деления строительной деятельности на виды работ, устанавливал обязательность членства в СРО физических лиц (для проектировщиков), не устанавливал квалификационных требований к членству в СРО и т.д. Я предложил Надежде Борисовне написать новый законопроект. Она согласилась и через две недели такой законопроект я написал. Надежда Борисовна его доработала и показала С.И. Круглику (тогда – руководитель Росстроя России), объяснила разницу между законопроектами и получила поддержку.
Потом все развивалось стремительно. По поручению И.И. Шувалова (тогда - помощник президента России) была создана согласительная комиссия, которая попыталась объединить два законопроекта. Не получилось. В итоге оба варианта были внесены в Госдуму. Разработанный Институтом экономики города и доработанный Росстроем вариант внес депутат М.Л. Шаккум (тогда – председатель Комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям), а второй вариант – В.С. Плескачевский. Больше года шла борьба. Наш законопроект был принят 22 июля 2008 года. К моменту принятия текст законопроекта был существенно доработан по сравнению с первоначальным. По степени лоббирования прохождения законопроекта несомненно наибольшие усилия приложили М.Л. Шаккум и С.И. Круглик. Правда в октябре 2008 года С.И. Круглик неожиданно стал лоббировать внесение в него изменений в части переноса срока отмены лицензирования. Этим он сильно противопоставил себя строительному сообществу, которое решительно выступило против продления лицензирования. 6 ноября 2008 года было созвано заседание Совета Российского союза строителей. Президенту РСС В.Н. Забелину удалось пригласить на заседание только что назначенного Министра регионального развития В.Ф. Басаргина. В открытом диалоге строители смогли убедить министра не продлевать лицензирование, что стало окончательной точкой в споре быть или не быть саморегулированию.
Все ключевые решения по законопроекту принимали такие высокопоставленные чиновники, как И.И. Шувалов, Д.Н. Козак, Э.С. Набиулина, А.В. Дворкович. Я участвовал в большинстве таких совещаний. Например, на одном из совещаний у И.И. Шувалова принималось решение о том, что саморегулирование не будет распространено на производителей стройматериалов, застройщиков, разработчиков генеральных планов городов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории. У Э.С. Набиулиной на совещании принимал участие при решении таких вопросов:
саморегулируемые организации в строительстве это самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица или статус;
возможно ли членство в строительных СРО физических лиц;
будет ли Градостроительный кодекс (глава о саморегулировании) связан с базовым законом о саморегулировании (ФЗ № 315) или нет.
У А.В. Дворковича я присутствовал на совещании при решении вопроса о возможности вступления в СРО иностранных юридических лиц.
Непосредственно над формулировками текста трудились несколько человек: Е.Л. Ковалева (тогда – руководитель аппарата у М.Л. Шаккума), С.Н. Малышев (тогда – руководитель департамента Минрегиона России) и я. Отмечу, что профессиональное строительное сообщество к работе над законопроектом почти не допускалось. В рамках Российского союза строителей, Ассоциации строителей России, региональных строительных союзов бурлило обсуждение законопроектов. Проводились многочисленные асамблеи, круглые столы, семинары и т.п. Принимались резолюции и обращения. Актуальный текст законопроекта долгое время был в моем компьютере, затем в компьютере Е.Л. Ковалевой. Я не помню случая, чтобы на основании обращения профессионального сообщества мне поступало указание на внесение хотя бы одной правки в закон. Я с этим был несогласен. Как мог на своем уровне пытался увеличить роль Российского союза строителей (РСС). Но чиновники почему то не очень жаловали РСС как профессионального консультанта в вопросах выработки формулировок норм законопроекта. На совещания в администрации президента и в правительстве РСС никогда не приглашался. По окончании таких совещаний я информировал генерального директора РСС М.Ю. Викторова о принятых решениях. Советовался с ним. Я был одним из мостиков между группой разработчиков и РСС. Надо отметить, что позиции Института экономики города, который я представлял, и РСС, как правило, совпадали. Но были случаи несовпадений. Однажды Н.Б. Косарева получила из РСС критическое письмо за подписью В.Н. Забелина, в котором излагалось несогласие Союза с позицией Института. Но эти разногласия быстро исчезли.
Повторюсь, РСС не сильно влиял на текст законопроекта. Но на том этапе текст был не столь принципиален, как политическое решение быть или не быть саморегулированию. Для этого требовалось общественное мнение, влияние на которое Российского союза строителей было существенным. Да и сам факт наличия такого объединения и входящих в его состав более 70 региональных строительных союзов было мощнейшим аргументом в пользу того, что есть основа к саморегулированию. Своими активными публичными действиями РСС подталкивал чиновников к принятию решения, несмотря на яросное сопротивление Федерального лицензионного центра.
Нельзя не отметить также роль другого некоммерческого объединения - Ассоциации строителей России. Наиболее активным представителем Ассоциации по вопросам саморегулирования был Л.А. Казинец (тогда - первый вице-президент Ассоциации). К сожалению, Ассоциация поддерживала вариант законопроекта, внесенного В.С. Плескачевским.
В период работы над законопроектом я познакомился с Ефимом Владимировичем Басиным, председателем Комитета ТПП по строительству. Он участвовал в нескольких совещаниях по законопроекту. Я помню два совещания с участием Е.В. Басина. Первое, - совещание у С.И. Круглика, где ничего конкретного не решалось. Это была ритуальная встреча руководства Росстроя с профессиональным сообществом по теме саморегулирования. Второе, – совещание у Д.Н. Козака, где решался вопрос быть или не быть комплексным СРО, в которых могут состоять компании, осуществляющие и строительную и проектную и изыскательскую деятельность. Большинство выступило против комплексных СРО. За высказались только Ефим Владимирович и я. Шаккум и Круглик воздержались, что и предопределило отрицательное решение.

Создание первых СРО
После принятия закона М.Ю. Викторов пригласил меня к Е.В. Басину, где состоялся разговор о необходимости начала работы над созданием саморегулируемой организации на базе РСС. Мне было предложено готовиться к увольнению из Института экономики города и участвовать в создании СРО «Межрегиональное объединение строителей» (МОС). Я согласился. Помню слова Е.В. Басина: «Вижу, что неплохая команда у нас получится».
В Институте экономики города я вел много разных проектов, кроме закона о саморегулировании в строительстве. Один из самых крупных проектов – разработка по заказу Минэкономразвития Концепции реформирования системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость. Нам удалось сделать замечательную Концепцию. Большой блок в ней был посвящен совершенствованию работы с базами данных о недвижимом имуществе. Этой работой заинтересовалась АФК «Система». У меня состоялась встреча с одним из вице-президентов АФК, который предложил мне продолжить работу в их компании. Я отказался, хотя зарплата предлагалась существенно выше, чем в МОС. Я рассчитывал, что Басин даст мне свободу творчества в правовой сфере и сфере внедрения современных электронных технологий. Мои ожидания поначалу полностью оправдались.
19 ноября 2008 года издается Постановление Правительства РФ № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим Постановлением Минрегион России наделяется полномочиями по утверждению Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также ведение реестра указанных организаций возлагается на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
9 декабря 2008 г. Минрегион России издает приказ N 274 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». Приказ вступил в силу только 9 февраля 2009 года. С этой даты Ростехнадзор получил правовые основания вносить сведения о саморегулируемых организациях в государственный реестр. Правда первая саморегулируемая организация была внесена в государственный реестр 13 января 2009 года. Статус саморегулируемой организации получило Межрегиональное объединение организаций специального строительства (генеральный директор Н.В.Куманяев).
Межрегиональное объединение строителей получило статус СРО 18 марта 2009 года. Но этому событию предшествовала своя история. Государственная регистрация некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строителей» состоялась 30 октября 2008 года. 26 декабря 2008 года в офисе корпорации «Инжтрансстрой» под председательством Е.В.Басина состоялось Общее собрание членов МОС, в котором приняло участие около 70 делегатов. Собрание избрало Совет организации, утвердило размер взносов, избрало генеральным директором М.Ю. Викторова, его заместителями меня и Л.С. Баринову. Также был дан старт сбору средств в компенсационный фонд. Участники собрания активно выразили готовность перечислить необходимые взносы. Ничто не указывало на то, что со сбором средств могут возникнуть проблемы.
На меня была возложена работа по формированию внутренней нормативной базы СРО МОС. Все документы мы писали сами. Помогал мне начальник юридического отдела Хачатурян Артур Мехакович. Это были первые наработки в области методологии саморегулирования в строительстве. Так, 26 декабря 2008 года Совет МОС утвердил «Требования к страхованию членами некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строителей» гражданской ответственности», а 30 января 2009 года следующие документы:
Положение о специализированном органе, осуществляющем контроль за соблюдением членами некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строителей» требований стандартов и правил саморегулируемой организации;
Положение о специализированном органе по рассмотрению дел о применении в отношении членов некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строителей» мер дисциплинарного воздействия;
Требования к содержанию и порядку ведения реестра членов некоммерческого партнерства «Межрегиональное объединение строителей».
Эти и другие документы Межрегионального объединения строителей пользовались большим спросом во многих НП, претендующих на статус СРО.
М.Ю. Викторов отвечал за самый сложный вопрос - доведение до необходимого уровня численности членов НП, которые внесли средства в компенсационный фонд. Довольно быстро удалось собрать компенсационный фонд с 60 членов. Затем пошло торможение. Чтобы дойти до 100 членов понадобились большие усилия, в том числе личное участие В.Н. Забелина, В.А. Фуфаева (вице-президент МОС) и Е.В. Басина в переговорах с руководителями отдельных компаний. Многие руководители повели себя несолидно, стали прятаться, ссылаться на разные трудности. Потом выяснилось, что некоторые занялись созданием собственных СРО, другие просто выжидали. Но были и те, у которых не оказалось на тот момент средств. Всех не оплативших взнос пришлось из членов исключать.
Я готовил документы в Ростехнадзор. Познакомился с исполняющим обязанности начальника управления нергетического и строительного надзора Ростехнадзора Луняковым Михаилом Александровичем, а также с ответственными за ведение государственного реестра СРО Сидоровым Ильей Александровичем и Ревинским Валерием Васильевичем. С их стороны была высказана заинтересованность в сотрудничестве с тем, чтобы процесс ведения государственного реестра был максимально эффективным. Наши документыпредварительно посмотрел В.В. Ревинский. Замечаний по ним у Валерия Васильевича не возникло. В середине февраля мы подали заявление на получение статуса СРО. В эти же дни происходит назначение начальником управления энергетического и строительного надзора Ростехнадзора А.Н. Горлова. С приходом Александра Николаевича политика управления меняется. Мы получаем отказ во внесении в государственный реестр СРО. Написали письмо с возражениями по отказу, что еще больше усилило возникшее взаимное непонимание.
К руководству Ростехнадзора обратился В.Н. Забелин от имени Российского союза строителей с требованием не сдерживать процесс предоставления заявителям статуса саморегулируемых организаций. Письмо, проект которого довелось готовить мне, детально раскрывало содержание конструктивного сотрудничества, сложившегосы с Ростехнадзором, и неожиданно прекратившегося: "По приглашению руководителя Ростехнадзора Кутина Н.Г. я и группа экспертов 26 января 2009 года приняли участие в совещании по вопросам внедрения саморегулирования. На совещании руководитель Ростехнадзора обратился к нам с просьбой о внесении предложений по налаживанию эффективной работы Ростехнадзора в сфере саморегулирования. По итогам совещания была налажена конструктивная работа с Вашим Управлением по нескольким направлениям:
1) участие в подготовке проекта приказа № 57 (предложения переданы Сидорову И.В. и учтены в тексте приказа);
2) разработка предложений по проекту административного регламента ведения государственного реестра саморегулируемых организаций (разработаны объемные предложения и переданы Ревинскому В.В.);
3) разработка предложений по проекту административного регламента контроля (надзора) за саморегулируемыми организациями (разработаны объемные предложения и переданы Ревинскому В.В.);
4) разработка предложений по детализации функций Ростехнадзора в части СРО (предложения переданы Денисову А.В.);
5) подготовка предложений по сокращению бумажного документооборота и организации передачи информации от саморегулируемых организаций в Ростехнадзор в виде электронных документов (предложения обсуждались с Сидоровым И.В., Семиным Ф.Ю., а затем на совещании с руководителем компании Термика, обслуживающей сайт Ростехнадзора, Цициным А.Г.).
В процессе сотрудничества нами были внесены предложения по механизмам повышения эффективности рассмотрения заявлений о приобретении статуса саморегулируемых организаций – разработан и передан в Ваше Управление (Гажу А.М., Ревинский В.В.) реестр требований к саморегулируемым организациям и их документам".
В конце письма Виктор Никитович обращает внимание, что искусственное затягивание сроков внедрения саморегулирования в строительстве приводит к весьма негативным последствиям, как для отдельных участников строительного рынка, так и для всей отрасли в целом. Надо принимать во внимание, что в настоящее время прекращена выдача государственных лицензий и при этом не начата выдача свидетельств о допусках к работам саморегулируемыми организациями. В результате фактически запрещен выход на строительный рынок новых участников и с рынка выдавливаются строительные организации, у которых закончился срок действия лицензий. В этих условиях Ростехнадзор обязан занять государственную, а не ведомственную, позицию и максимально ускорить включение в государственный реестр первых саморегулируемых организаций.
В итоге 18 марта Ростехнадзорпринял решение внести НП МОС в государственный реестр саморегулируемых организаций. Мы стали второй строительной СРО в России.
27 марта 2009 года состоялось заседание Общественного совета Ростехнадзора. Среди прочих обсуждался вопрос «О работе по регистрации и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере строительства,в соответствии с законом 148-ФЗ». На заседании совета по данному вопросу интересно выступил руководитель Ростехнадзора Кутьин Николай Григорьевич. Он отметил важную роль, которая возлагается на саморегулируемые организации в сфере обеспечения безопасности. Сказал, что по мере становления этого института государство будет снижать свое участие в регулировании предпринимательской деятельности. Потом спросил участников прогноз о том, какое ожидается количество СРО в строительстве. Я с места высказал мнение, что не меньше 100. Николай Григорьевич отреагировал: "Это слишком много". Общественный совет принял решение Рекомендовать Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору создать при Управлении энергетического и строительного надзора экспертный совет по вопросам регистрации саморегулируемых организаций в области строительства, проектирования и инженерных изысканий. Мы надеялись, что такой экспертный совет будет создан и станет инструментом пресечения государственной регистрации недобросовестных СРО. Однако этого не произошло.
Сложности с получением статуса СРО возникли и у следовавших за нами некоммерческих партнерств. Внесенные в государственный реестр СРО под номерами 3, 4 и 5: НП «Объединение строителей Санкт-Петербурга», НП «Алтайские строители» и НП «Строители Воронежской области» получили статус только во второй половине апреля 2009 года и тоже не с первой попытки. В мае в государственный реестр были внесены НП «Региональное объединение строителей Кубани», НП «Строительный Комплекс Вологодчины», НП «СОЮЗПЕТРОСТРОЙ – СТАНДАРТ», г.Санкт-Петербург, НП «Первая Национальная Организация Строителей», г. Москва, НП «Балтийский строительный комплекс», г. Санкт-Петербург, НП «Строителей Красноярского края».
После получения статуса, перед каждой саморегулируемой организацией возникала задача выдать в течении 1 месяца свидетельства о допуске тем строительным компаниям, которые были членами СРО на дату внесения сведений в государственный реестр. В НП СРО МОС за эту работу был назначен ответственным мой двоюродный брат Холопик Виталий Викторович (руководитель экспертного департамента). Штат был доукомплектован квалифицированными экспертами Агафонова Светлана Владимировна, Кунинев Сергей Михайлович, Некрасов Николай Алексеевич и другими, которые до сих пор составляют кадровый костяк дирекции СРО. Было принято решение каждую организацию проверять с выездом в офис. Для организации проверки удаленных от Москвы организаций мы заключили договор с Центральным органом системы Росстройсертификация. За каждую проверку мы платили в среднем около 10 000 рублей. Руководитель системы Тофик Имидович Мамедов лично докладывал результаты проверки на заседаниях Совета НП СРО МОС. На заседания Совета всегда приглашались руководители строительных компаний.
Была организована работа по приему новых членов. Большинство приходило к нам по рекомендациям. Но мы также проводили еженедельно бесплатные семинары на тему вступления в СРО (так называемые «Открытые приемные»), открыли представительства в Краснодаре, Саратове, Ульяновске, Санкт-Петербурге, Брянске, Сочи, Калиниграде, Минске. Я регулярно выступал лектором на семинарах, а также выезжал в наши представительства для проведения встречь с местными руководителями строительных компаний. Открытые приемные всегда собирали больше 200 участников. Среди них значительную часть составляли представители НП, которые готовились к получению статуса СРО. К концу 2009 года НП СРО МОС насчитывало около 700 членов. Могло быть значительно больше. Однако мы придерживались строгой политики ограничения приема в члены. Многим компаниям, надежность которых вызывала у членов Совета подозрения, отказывалось в приеме в члены.
Это был интересный период невероятно быстрого роста. Мы шли первыми по неизведанной дороге формирования среды саморегулирования в строительстве. Руководство СРО МОС мы осуществляли вдвоем М.Ю. Викторов и я. Л.С. Баринова тогда находилась в другом офисе и не могла много внимания уделять саморегулируемой организации. У нас было абсолютное доверие. Каждый из нас мог заменить другого. Эффект такой работы можно выразить формулой 1+1=3. У нас практически все получалось.

К.В. Холопик
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru