В Минэкономразвития полагают, что ключевые функции СРО выполняются не достаточно эффективно
Еще в мае текущего года Минэкономразвитиявнесло в Правительство доклад о состоянии развития саморегулированияпредпринимательской и профессиональной деятельности. В документе приводится ключевыенедостатки института СРО и предложения по их устранению. В Минэке отметили, чтовсе пути решения существующих проблем разработаны на основе подходов,заложенных в утвержденной Правительством Концепции совершенствования механизмовсаморегулирования.
Институт СРО в России
За время действия Закона № 315-ФЗ(свыше 11 лет) в ряде отраслей экономики Российской Федерации и сегментах рынкасформировалась масштабная система саморегулирования. На сегодняшний день этасистема включает в себя 627 СРО, объединяющих на условиях обязательногочленства свыше 225 289 субъектов предпринимательской и профессиональнойдеятельности в 12 сферах. Еще 424 СРО были созданы участниками рынка наусловиях добровольного членства. В 6 из 12 сфер деятельности были созданыНациональные объединения СРО, позволяющие координировать развитие отрасли вмасштабах государства. Формирование этой системы потребовало существенныхзатрат со стороны субъектов предпринимательской и профессиональнойдеятельности: были сформированы компенсационные фонды в размере 106,1 млрд.рублей, свыше 888,1 млн. рублей в год расходуется на страхованиеответственности членами СРО, уплата членских взносов требует порядка 59 млрд.рублей ежегодно.
Данные оценки являютсяминимальными и не учитывают выплату разовых вступительных взносов, целевыевзносы, расходы на выполнение иных требований, связанных с саморегулированием. ВМинэке отметили что в отдельных сферах обязательного саморегулированияотмечается наличие избыточных требований к субъектам предпринимательской ипрофессиональной деятельности. Согласно Концепции, крайне важным являетсясоблюдение принципа недопустимости введения тождественных форм регулирования вотношении одних и тех же объектов по одному предмету, включая введениесаморегулирования при условии сохранения форм государственного регулированиядеятельности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности(лицензирования, аттестации, аккредитации, включения в реестры и т.п.). Вместес тем, Закон об оценочной деятельности предусматривает помимо обязательногочленства оценщика в СРО получение им с 1 апреля 2018 года квалификационногоаттестата. При этом оценщик в течение каждых трех календарных лет начиная сгода, следующего за годом получения квалификационного аттестата, обязанподтверждать квалификацию путем сдачи квалификационного экзамена.
Также избыточным представляетсядублирование требования об обязательном членстве организаторов азартных игр вбукмекерских конторах и организаторов азартных игр в тотализаторах в СРО такимразрешительным режимом, как лицензирование деятельности по организации ипроведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах,предусмотренное Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «Олицензировании отдельных видов деятельности».
Представляется целесообразнойпроработка вопроса об исключении указанных требований из законодательстваРоссийской Федерации в рамках механизма «регуляторной гильотины», реализациякоторого предусмотрена подпунктом «б» пункта 3 Перечня поручений по реализацииПослания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РоссийскойФедерации от 20 февраля 2019 г. Закон № 315-ФЗ определяет ключевые функции СРО:
- разработка стандартов и правилпредпринимательской и профессиональной деятельности;
- контроль за соблюдением требований указанныхстандартов и правил;
- обеспечение имущественной ответственности членовСРО перед потребителями и иными лицами.
Стандарты и правила предпринимательской и профессиональной деятельности
Согласно данным доклада, стандартизацияпрофессиональной деятельности не осуществляется СРО должным образом. Хотя общееколичество принятых СРО стандартов выросло в 2018 году на 10,3%, составив 12494 стандартов, в 4 сферах обязательного саморегулирования среднее количествостандартов деятельности на 1 СРО не превышает 2 стандартов. При этом в 5 сферахобязательного саморегулирования имеются СРО, которые не приняли ни одногостандарта деятельности. По имеющимся данным, требования изданных стандартовзачастую не отличаются от требований нормативных правовых актов, действующих всоответствующей сфере. Количество стандартов, принятых СРО и устанавливающихболее высокие требования к выполнению работ (оказанию услуг), чем требования,установленные нормативными правовыми актами, остается незначительным (4,5% отобщего количества стандартов, принятых СРО).
Проблемы стандартизации в системесаморегулирования обусловлены рядом факторов. Прежде всего, значительная частьпредпринимательского (профессионального) сообщества не заинтересована вовременных и финансовых затратах на разработку стандартов, воспринимает системусаморегулирования как навязанный государством административный барьер, по сути– более затратный аналог лицензирования. В свою очередь некоторые федеральныеорганы исполнительной власти, осуществляющие регулирование соответствующих сфердеятельности, негативно воспринимают попытки профессионального сообществавыработать стандарты своей деятельности и предпочитают осуществлятьведомственное регулирование, что лишает членов СРО мотивации к разработкестандартов. Отчасти проблемы стандартизации обусловлены и практически отсутствующейответственностью СРО за недостатки в деятельности своих членов. Вместе с тем,безусловно, вопрос о влиянии системы саморегулирования на безопасность икачество производимых членами СРО товаров, работ и услуг требует комплексногомежотраслевого исследования.
Контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил
Контроль СРО за своими членамиосуществляется в целом систематически. Количество проведенных СРО проверок в2018 году увеличилось на 38,5%, что отчасти обусловлено общим увеличениемколичества членов СРО. Также увеличилось количество выявляемых СРО нарушений(на 48,5%) и количество применяемых СРО в отношении своих членов мердисциплинарного воздействия (на 40,3%). Несмотря на такое увеличениепоказателей, количество выявляемых СРО случаев причинения вреда в результатедеятельности их членов остается незначительным (в 2018 году в большинстве сферобязательного саморегулирования СРО не выявили ни одного такого случая). Крометого, имеются сферы обязательного саморегулирования, в которых СРО в ходепроведенных проверок не выявляют нарушений со стороны своих членов обязательныхтребований, либо количество примененных мер дисциплинарного воздействиянесоразмерно количеству выявленных нарушений. По данным органов надзора за СРО,зачастую проверки СРО своих членов проводятся формально, для формирования соответствующейотчетности для органа надзора.
Проблема эффективностиконтрольной деятельности корпоративной организации за своими членами являетсятрудно разрешимой в условиях, когда деятельность СРО напрямую финансируетсяпроверяемыми членами и существует возможность недобросовестной конкуренциимежду СРО за членов. Представляется, что наиболее эффективное решение даннойпроблемы лежит в плоскости усиления ответственности СРО (в лице всех членовСРО) по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда входе осуществления предпринимательской (профессиональной) деятельности и (или)нарушения ими договорных обязательств.
Обеспечение имущественной ответственности членов СРО передпотребителями и иными лицами
В Минэкономразвития полагают, чтовыполнение СРО функции обеспечения дополнительной имущественной ответственностипо обязательствам своих членов остается неудовлетворительным.
«Достоверно установленные выплатыиз компенсационных фондов СРО имеются в 2 сферах (саморегулированиедеятельности арбитражных управляющих, саморегулирование деятельностистроителей) из 11, в которых сформированы компенсационные фонды. Несмотря наопределенный рост объема таких выплат, их доля в общем объеме компенсационныхфондов СРО в 2018 году остается незначительной – 0,15%», - говорится в докладеМинистерства экономического развития.
Авторы исследования отметили, чтосистема обеспечения имущественной ответственности членов СРО дублируетсясистемой страхования ответственности в 3 сферах обязательногосаморегулирования. Всего страхование ответственности членов СРО в разнойстепени применяется в 7 сферах обязательного саморегулирования. По минимальнымоценкам затраты на страхование членов СРО в 2018 году составили 888,1 млн.рублей. Между тем, страховые выплаты производились только в 3 сферахобязательного саморегулирования (СРО арбитражных управляющих, СРО кадастровыхинженеров, СРО строителей). Общая сумма произведенных выплат составила 6,3% отзатрат на страхование членов СРО в 2018 году.
Выводы
«Проблематика ответственности СРОза недостатки в работе своих членов представляется ключевой для данной формырегулирования общественных отношений. Отсутствие такой ответственности приводитк резкому снижению мотивации членов СРО к осуществлению контроля задеятельностью друг друга, должной оценке при принятии в СРО новых членов,развитию стандартизации и так далее», - заключают авторы доклада.
В Минэке подчеркнули, что именнотакая ответственность отличает широко распространенные ассоциации участниковрынка от ассоциаций, которые приобрели статус СРО и получили от государстваправо допуска субъектов к осуществлению соответствующей деятельности. Вотсутствие ответственности СРО функции контроля и стандартизации будут эффективноосуществляться лишь в отдельных СРО, включающих добросовестных членов. При этомтаким СРО придется конкурировать за членов с «коммерческими» СРО.
В существующей системесаморегулирования ее ключевой механизм – ответственность СРО за недостатки вработе членов – остается неэффективным, что подтверждается приведенными внастоящем докладе данными. К ключевым недостаткам данного механизма следуетотнести следующие:
- Не во всех сферахсаморегулирования сформирован компенсационный фонд. Между тем, именноформирование компенсационного фонда за счет взносов членов и риск выплат изнего с необходимостью дальнейшего пополнения за счет взносов членов позволяютгарантировать заинтересованность всех участников рынка во взаимном контроле истандартизации деятельности;
- ВЗаконе № 315-ФЗ и целом ряде законодательных актов не регламентирован должнымобразом порядок выплат из компенсационных фондов СРО, в связи с чем происходитформирование компенсационных фондов, однако, выплаты из них не осуществляются;
- Вряде сфер субъектами саморегулирования являются физические лица (субъектыпрофессиональной деятельности), работающие по трудовому договору. При этом, какправило, стороной договора на выполнение соответствующих работ (оказание услуг)выступает юридическое лицо – работодатель, а не сам член СРО. Нарушениеобязательств юридическим лицом по вине работника не позволяет обратитьвзыскание на компенсационные фонды, сформированные его работниками – членамиСРО;
- Вряде отраслей члены СРО несут избыточные расходы, не только формируякомпенсационный фонд, но заключая договоры страхования ответственности;
- Вряде отраслей СРО несет субсидиарную, а не солидарную ответственность пообязательствам своих членов, в связи с чем, как правило, отсутствуют выплаты изкомпенсационных фондов.
Решение указанных проблем всоответствии с Концепцией должно осуществляться путем внесения изменений вЗакон № 315-ФЗ и приведения в соответствие с заложенной в нем модельюотраслевых федеральных законов, регулирующих соответствующие видыпредпринимательской и профессиональной деятельности, с установлением в нихобъективно необходимых особенностей. Такие изменения позволят преодолетькризисные явления в системе саморегулирования и создать условия для еедальнейшего развития, в том числе замены административных форм регулированиясаморегулированием.
Элеонора Ширинова
Специально для Информационного портала «Все о саморегулировании» (Все о СРО)
www.all-sro.ru
