Валерий Мозолевский развенчал миф о «состоявшемся саморегулировании в строительной отрасли»
На IV Всероссийском Форуме саморегулируемых организаций «Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития», который прошел в рамках «Недели российского бизнеса» 21 марта в Москве, генеральный директор НП СРО «Сахалинстрой» Валерий Мозолевский выступил с программным обзором на тему «Саморегулирование и Национальные объединения». Он развенчал миф о «состоявшемся саморегулировании в строительной отрасли» и предложил пути становления реального саморегулирования в строительной сфере (предсъездовский обзор).
В своем выступлении Валерий Мозолевский особенно подчеркнул, что саморегулирование является неотъемлемым условием построения гражданского общества в государстве, в том числе в отраслях экономической деятельности.
На практических примерах он попытался доказать неправоту и опасность широко распространенного утверждения о том, что «саморегулирование состоялось». Он подчеркнул, что за пять лет существования национальных объединений СРО в сфере строительства не было достигнуто понимания самой сути саморегулирования. По словам докладчика данное утверждение опасно тем, что оно дезориентирует население, представителей власти и членов строительных партнерств, вводит их в заблуждение. У общества может исчезнуть потребность в реальном построении гражданского общества в сфере экономической деятельности, удовлетворяясь суррогатом, который им выдается вместо саморегулирования.
— Большинство руководителей строительной отрасли обращают внимание лишь на специальное законодательство технического регулирования предпринимательской деятельности в конкретной сфере экономики, упуская саму суть саморегулирования, как общественного феномена, регулирующего отношения, а не технические вопросы, что частично раскрыто в 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Кроме того, не был достаточно изучен международный опыт развития и становления саморегулирования в сферах экономической деятельности.
Вместо саморегулирования пытались сделать маленькие «Госстрои», а вместо саморегулирования получилось только «САМО» и в этом причина неудачного старта в 2009 году – посетовал Валерий Мозолевский.
Докладчик выделил главные проблемы саморегулирования в строительстве и предложил варианты их решения.
1. «Корневая проблема» торможения становления и развития саморегулирования в строительной отрасли.
Федеральным законом (315-ФЗ) определено, что им регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Это положение закона корреспондируется с мировым опытом развития саморегулирования и построения гражданского общества, отношения в котором базируются на триаде отношений между: производителем – потребителем – властью. При этом должны быть выработаны и соблюдаться стандарты и правила саморегулируемых организаций.
В процессе построения и развития саморегулирования обязательно должна быть выстроена система взаимоотношений на основании разработанных и признанных всеми сторонами стандартов и правил саморегулируемых организаций:
— отношения и взаимодействие между членами конкретной саморегулируемой организации и взаимодействие общественных объединений (саморегулируемых организаций) данной отрасли экономической деятельности между собой на территории конкретного субъекта Федерации;
— отношения и взаимодействие между сообществом СРО конкретной отрасли деятельности и Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами муниципального управления, органами надзора и контроля;
— отношения и взаимодействие между сообществом СРО и их членами с потребителями товаров, работ и услуг (заказчиками, населением).
На сегодняшнем этапе становления, саморегулирование в строительной отрасли не воспринимается на должном уровне представителями органов власти, надзора и контроля, что разрушает триединство взаимоотношений.
Это отчетливо видно не только на муниципальных и субъектных уровнях.
Строительному сообществу видно недостаточное восприятие саморегулируемого строительного сообщества на федеральном уровне.
Причем, причину сложившегося неприятия саморегулирования следует искать в том, как формировалось СРО-сообщество и в способе организации управлением Национальными объединениями в отрасли. В мировой практике на выстраивание структуры саморегулирования уходили десятилетия и столетия. В России, процесс внедрения системы саморегулирования в строительстве идет настолько стихийно, что его участники сами не успели понять, с чем они имеют дело. Условием передачи госфункций некоммерческим партнерствам стало лишь совершенно формальное получение статуса саморегулируемой организации, только на основе поданных документов.
На протяжении почти пяти лет в Национальном объединении даже не удосужились составить примерный перечень стандартов и правил саморегулируемых организаций, которые уже давно должны были быть разработаны, приняты и взяты к исполнению. Эти стандарты и правила должны стать правилами делового оборота, признаваемыми всеми, в том числе и судебными органами.
Не надо путать стандарты и правила саморегулируемых организаций с документами технического регулирования в виде сегодняшних Стандартов НОСТРОЙ. Эти Стандарты НОСТРОЙ не имеют ничего общего с вопросами саморегулирования.
Они не являются документами, регулирующими отношения участников. Разработка стандартов НОСТРОЙ имеет прямое отношение к вопросам Технического регулирования, поэтому эта работа не является предметом саморегулирования и предметом рассмотрения, а тем более разработки саморегулируемыми организациями.
Этим должны заниматься другие участники инвестиционного процесса или их объединения. Организациями, которые могут разрабатывать или заказывать разработку своих Стандартов для добровольного применения, могут быть только ЗАКАЗЧИКИ работ, но не подрядчики. Подрядчики в строительстве обязаны выполнять требования контракта и проектной документации. Не более того!
Для понимания этого вопроса можно сравнить подрядные организации в строительстве с бригадами (цехами) на заводах, выпускающих продукцию. Ведь там никому не придет в голову, что отдельные бригады могут принимать свои стандарты выполнения работ? Стандарты принимает завод, выпускающий продукцию и продающий ее (собственник, заказчик).
Поэтому, в строительстве такой организацией (работодателем) является застройщик (заказчик). Что мы сегодня и видим, когда Аппарат мечется со стандартами НОСТРОЙ, разработанными на средства членов СРО, кому бы из заказчиков их дать (продать, передать, подарить).
К концу 2013 года президент НОСТРОЙ как бы прозрел и начал реагировать, когда на Советах требовали все больше средств на разработку новых, так называемых, «стандартов НОСТРОЙ». На последнем Совете в 2013 году президент НОСТРОЙ дал категорическое указание не рассматривать новые стандарты, которые еще не оплачены, если нет не менее 50% финансирования их разработки заказчиками. Конечно, и это указание не выполняется. Паровоз идет по инерции. Поэтому нам всем необходимо его просто остановить. Хватит. Пусть разберутся с теми, что есть.
Мало того, организаторы разработки документов технического регулирования постоянно пытаются разрушить установленные законом отношения подрядчиков с заказчиками в части организации строительного контроля. Они настойчиво хотят внедрить надуманный контроль процессов выполнения работ на строительной площадке работниками члена СРО со стороны надуманных инспекторов саморегулируемых организаций или привлекаемых ими со стороны (кого, непонятно?). Это прямое вмешательство в хозяйственную деятельность члена СРО, что запрещено законом. Незаконное вмешательство в договорные отношения заказчика и подрядчика является нарушением требований Градостроительного кодекса РФ и 384-ФЗ.
Представьте себе, что представители саморегулируемой организации булочников, например, во Франции, сами приходят в пекарню своего члена и начинают проверять процесс выпечки конкретных булочек. Как вы думаете, как на это отреагирует собственник булочной?
Почему некоторые руководители Национального объединения думают, что в России это возможно и необходимо?
Такие действия не имеют никакого отношения к защите законных интересов членов партнерств. В данном случае, СРО должны помочь своему члену во взаимоотношениях с заказчиком, защитить его от самоуправства представителя заказчика, чтобы заказчик создал необходимые условия выполнения контракта, чтобы заказчик вовремя и полностью оплачивал выполненные работы, чтобы заказчик вовремя решал возникающие вопросы и не заставлял подрядчика выполнять бесплатно дополнительные работы из-за низкого качества проектной (рабочей) документации. Т.е., наладить отношения, что именно и является смыслом саморегулирования.
Почему мы, объединяющие всех подрядчиков, организующих строительство в России, не можем навести порядок во взаимоотношениях подрядчиков с техническими заказчиками? Это же противоестественно.
Государство передало нам инструмент, которым мы не пользуемся. Почему? Потому что мы не начали выстраивать саморегулирование в строительной отрасли (отношения). Мы практически потеряли пять лет совместной работы в этом направлении.
Кроме того, необходимо понимать, что саморегулируемая организация должна осуществлять следующие основные функции:
1) разрабатывать и устанавливать условия членства субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемой организации;
2) принимать меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов;
3) осуществлять анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением общего собрания членов саморегулируемой организации;
4) представлять интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
5) организовывать профессиональное обучение, аттестацию работников членов саморегулируемой организации или сертификацию произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами;
6) обеспечивать информационную открытость деятельности своих членов, опубликовывать информацию об этой деятельности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и внутренними документами саморегулируемой организации;
7) осуществлять контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации;
8) рассматривать жалобы на действия членов саморегулируемой организации и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.
В то же время, никто из государственных контролеров не проследил, а отвечают ли вновь создаваемые партнерства существу принципов саморегулирования. Прошли ли они процесс становления некоммерческого партнерства? Ведь в соответствии ФЗ-7 «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для защиты прав и законных интересов организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи и иных целях, направленных на достижение общественных благ. Кто-то задавался вопросом, а соответствуют ли многие сегодняшние СРО строителей хотя бы требованиям некоммерческого партнерства? Знают ли большинство членов многих партнерств, своих, вроде бы избранных ими, руководителей? Были ли они хоть раз в офисе «своего» партнерства?
Как СРО, находящееся, например, в Москве или в Петербурге, защищает права и законные интересы строительной организации, например в одном из районов Сахалинской области? Где это можно увидеть? В каком стандарте этой саморегулируемой организации можно увидеть конкретные регламенты или процедуры? Есть ли конкретные примеры по этим вопросам?
Эти противоречия Валерий Мозолевский назвал корневой проблемой сложившейся ситуации в торможении становления и развития саморегулирования.
2. Структура формирования саморегулируемых организаций в строительной сфере – причина появления коммерциализации и недобросовестности.
Вопреки мировому опыту, с момента создания и до сегодняшнего дня система саморегулирования не рассматривается в контексте конкретной территории (субъекте Федерации).
Это позволяет любой компании, намеревающейся заняться строительством, проектированием или изыскательскими работами на конкретной территории, вступить в любое СРО России. Это противоречит мировому опыту и практике структурного построения гражданского общества.
Этой возможностью охотно пользуются недобросовестные участники рынка, которые чаще всего вступают в, так называемые, коммерческие или недобросовестные СРО. Их нельзя называть саморегулируемыми организациями, поэтому они заслуживают только клички – «СРО». Прикрываясь статусом саморегулируемой организации, такие компании подбирают всех по всей России для увеличения массы членских взносов, часто просто торгуют Свидетельствами о допусках, что превращает их деятельность в весьма доходный, недобросовестный, а если честнее, преступный, бизнес. Преступный, потому что они незаконно выдают (продают) допуски на выполнение работ, оказывающих влияние на безопасность объекта капитального строительства. Кроме того, сейчас этот бизнес дошел до того, что «липовые» бумажки просто продаются посредниками от СРО без включения этих свидетельств в реестры СРО.
Решить эту проблему позволит регионализация системы саморегулирования. Такой принцип повторяет систему построения России – по субъектам Федерации. Важно понимать, что формирование СРО вне границ субъекта противоречит нормам ФЗ-315 и целям организации некоммерческих партнерств. Так построены все общественные организации России и мира, все политические партии РФ. По этому принципу работают ТПП РФ, Профсоюзы РФ, РСПП, РСС, органы власти, управления, контроля, надзора и т.д. Вопрос: почему некоторые из тех, по чьей вине государство шло от лицензирования в строительной деятельности (в большей части из-за коммерциализации их выдачи и даже, простой продажи), быстро стали как бы во главе саморегулирования и СРО? Результат сейчас виден. Процесс реализации Свидетельств о допусках пошел по накатанной дороге.
Многие руководители и их многочисленные бывшие помощники по подготовке пакетов документов для получения лицензий, наверное, понимают, что организация партнерств по региональному принципу не даст им возможность так коммерциализировать процесс, не саморегулирования, а простой продажи Свидетельств о допусках. «Деньги решают все»! В мутной воде межрегиональных СРО потерян смысл саморегулирования и даже сам смысл партнерств. Сейчас в социальных сетях выведенная интересная формула: сегодняшнее «саморегулирование» – это вчерашнее ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ + КФ (компенсационный фонд).
Не позорна ли такая оценка нашей работы по становлению саморегулирования за прошедшие пять лет?
Регионализация партнерств позволит добиться снижения коммерциализации и недобросовестности СРО и продажи свидетельств о допусках минимум на 50-60%. Вместе с тем, это позволит улучшить взаимодействие между СРО одного региона, членами СРО между собой и с заказчиками, властными, контрольными и надзорными органами. А это и есть начало построения саморегулирования. Пример волеизъявления населения Крыма стал ярким образцом того, как выстраиваются цивилизованные геополитические отношения. Именно с крымского референдума следует брать пример законотворцам в создании механизма перехода на регионализацию саморегулирования. Необходимо дать возможность членам филиалов, которые недовольны бездействием материнских СРО, переходить в СРО по субъекту Федерации. Для этого нужен конкретный механизм. При этом, региональная СРО должна быть готова принять на себя ответственность за вновь вступающие компании по выполненным ранее ими работам с передачей комфонда этих членов филиала СРО в региональную СРО.
Кроме того, необходимо предоставить право объединения СРО одного вида в одном субъекте Федерации путем слияния или поглощения. Это давно назревшая проблема и нам не понятно, почему национальные объединения до сих пор не внесли такие законопроекты.
Необходимо дать такую возможность и право строительным организациям, которые в начале создания партнерств, опрометчиво принимали решения о вступлении в партнерства (как они верили) далеко от места размещения и работы компании дать право перехода в региональные СРО с передачей их компфондов.
Еще один важный шаг – определение предельного количества членов СРО при территориальной организации СРО, для того, чтобы аппарат СРО мог их обслуживать, контролировать, защищать с выполнением всех необходимых функций. По мнению докладчика, такой предел может быть установлен в размере порядка 600 членов СРО в одном субъекте Федерации.
3. Проблемы с наличием и сохранностью компенсационных фондов.
На эту тему сказано уже много и много копий поломано. Однако Совет Национального объединения до настоящего времени не сформировал предложение в федеральные законы относительно обеспечения сохранности компфондов. Валерий Мозолевский считает, что нам необходимо как можно скорее, выйти с предложением о передаче средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций строительной отрасли государству путем выкупа государственных облигаций с условием их обналичивания в течение 10-ти дней при необходимости выплачивать компенсации в соответствии с законом. Этим мы добьемся и сохранности КФ и их абсолютной открытости.
Кроме того, этим действием мы преградим продажу Свидетельств без полной оплаты КФ.
4. Конфликты интересов в органах управления Национального объединения.
Говоря о национальных объединениях видно то, что сделано ни по форме, ни по содержанию не соответствует 315-ФЗ и тому, что заложено в Градостроительном кодексе. Немалая вина за сложившуюся ситуацию лежит на органах управления национальных объединений, которые буквально «поражены конфликтами интересов и коммерциализацией деятельности». Это отчетливо видно, потому что для членов Совета не существует запретов на представление интересов тех или иных лиц по доверенности в работе коллегиального исполнительного органа управления Объединением.
Самый вопиющий факт – Совет, как исполнительный орган, состоит из представителей саморегулируемых организаций, т.е. членов Объединения.
Это является прямым конфликтом интересов, что строго запрещено для Национальных объединений положениями 315-ФЗ (часть 5, статьи 24).
Кроме того, некоторые члены Совета являются застройщиками, другие – соучредителями (собственниками) учебных и сертификационных организаций, оказывающих образовательные и другие услуги членам СРО.
Некоторые члены Совета представляют другие сектора строительной отрасли и используют финансовые и организационные возможности в пользу других секторов отрасли (стройиндустрия, проектирование, наука – техническое регулирование), что также является конфликтом интересов.
К конфликтам интересов приводит и тот факт, что участие в работе комитетов Национального объединения с правом решающего голоса допускаются потенциальные исполнители контрактов по договорам с НОСТРОЙ. Это уже выходит за рамки разумного. Комитет по регламенту Объединения рассматривал этот вопрос по заявлению НП СРО «Сахалинстрой», принял предложение Совету НОСТРОЙ внести соответствующие изменения в положения о Комитетах. Решение до сих пор не принято. Победила заинтересованность.
Мало того, как ни странно, вопросы разрешения конфликтов интересов членов Совета рассматриваются не в вышестоящем органе, а в том же Совете объединения, являющемся исполнительным органом объединения. В народе это называется «круговой порукой».
Кандидат в члены Совета, как коллегиального исполнительного органа объединения, должен подать декларацию, что у него, как у кандидата в члены Совета при работе в Совете не может быть причин для конфликтов интересов. А если такие появляются, и такому члену Совета «хочется», тогда он обязан написать заявление о выходе из Совета Объединения. Другого решения не может быть. Об этом говорит и ч. 5, ст. 24 315-ФЗ и ч. 6, ст. 6, где указано: «Саморегулируемая организация не вправе осуществлять деятельность и совершать действия, влекущие за собой возникновение конфликта интересов саморегулируемой организации и интересов ее членов или создающие угрозу возникновения такого конфликта».
5. Электронные аукционы при проведении закупок в строительной сфере, как важнейшая причина незаконной продажи допусков.
Одной из самых важных целей для саморегулируемого сообщества сегодня является задача по отказу от электронных аукционов при проведении закупок в строительстве. Именно схема проведения электронного аукциона, где Свидетельство о допуске к работам является фактически входным билетом к участию, толкает недобросовестных участников рынка прибегать к услугам коммерческих и недобросовестных СРО. Не допустить участие недобросовестных компаний помогут лишь конкурсы, предусматривающие обязательную и серьезную предквалификацию, т.е. возможность заказчику проверить производственные, квалификационные и финансовые показатели компании, а также оценить опыт ее работы.
6. Фикция исключения или добровольного выхода членов СРО из СРО.
Важно понимать, что саморегулирование в строительстве не ограничивается лишь выдачей Свидетельств. Строительные организации должны осознавать, что вступая в членский состав СРО, они несут дополнительные обязательства. Так, необходимо установить условие, по которому исключение организации из состава членов СРО автоматически означает его исключение из системы саморегулирования в строительной отрасли. Если одно СРО исключает своего члена из своего состава, тогда и другие СРО как бы его тоже исключили из своего состава.
Это должно распространяться и на руководителя и учредительский состав организации, которые как и возглавляемая ими компания должны отстраняться от строительной деятельности сроком не менее, чем на два года.
Непонятно, почему такое решение до сих пор не принято законодателями, хотя такое требование было при государственном лицензировании.
При этом, добровольный выход из строительной СРО необходимо приравнять к добровольному отказу от ведения строительной деятельности.
В практике НП СРО «Сахалинстрой» существуют примеры, когда члены добровольно выходили из состава Партнерства и через какое-то время вновь выходили на рынок со Свидетельствами, выданными так называемыми межрегиональными СРО практически на все виды работ. Часто так поступают строительные компании, которые не могут обеспечить исполнение предписаний своих СРО. А коммерческие СРО зачастую даже не проводят формальные проверки, что позволяет недобросовестной организации получать заветное Свидетельство. Стоит ли говорить, что по факту оно не несет под собой ничего кроме фиктивного документа.
7. Информационная открытость саморегулирования.
Одним из результативных шагов в борьбе с коммерциализацией саморегулирования, является информационная открытость саморегулирования, которая должна предъявляться не только к СРО, но и устанавливаться стандартом информационной открытости Национального объединения строителей.
Речь идет о составлении целого ряда интегрированных реестров и рейтингов, которые позволили бы в буквальном смысле поименно выявить каждое СРО и каждого члена СРО, деятельность которого вызывает сомнение или интерес.
Необходимо сделать так, чтобы обобщенный реестр всех членов СРО на сайте Национального объединения был зеркальным реестру РТН.
Один из самых необходимых источников информации – обобщенный реестр информационной открытости по всем позициям, закрепленным в законодательстве «по горизонтали» и по всем СРО объединения «по вертикали». Кроме того, предлагается ввести обобщенный реестр количества членов СРО (по каждому СРО) и величине Компенсационного фонда с определением средней величины на одного члена СРО.
При таком ранжировании необходимо выделять, так называемую, «красную группу», в которой удельная величина компенсационного фонда на каждого члена меньше 300 тыс. рублей.
В открытом доступе должна размещаться и вся переписка НОСТРОЙ с органами власти, управления, контроля и надзора всех уровней, а также со СРО, все судебные дела, в которых участвует Объединение.
Необходим реестр всех аттестованных специалистов членов СРО с привязкой к строительным организациям и СРО.
Квалификационные требования к руководителям и членам органов управления и работникам аппарата национального объединения.
К членам органов Управления СРО и НОСТРОЙ должны быть предъявлены обязательные квалификационные требования, по примеру установленных к специалистам строительной организации для получения Свидетельства о допуске к работам. Генеральный директор СРО или его заместитель должны иметь высшее строительное образование и стаж работы не менее 10-15 лет. Высшее строительное образование и не менее чем 10-летний стаж работы должны быть у руководителя контрольного отдела СРО.
Для инспектора, имеющего высшее образование, предлагается установить минимальный стаж в размере 5-ти лет, со средне-техническим – не менее 7-ми лет. Особенные требования должны предъявляться и к членам Правления
СРО, которое не менее чем на 75% должно состоять из лиц с высшим строительным образованием и не менее, чем 10-летним опытом работы.
Следуя этому правилу, требования должны быть сформированы и ко всем руководящим постам в Национальном объединении строителей.
Очевидно, что самые жесткие условия должны предъявляться к кандидатам на пост Президента и вице-президентов Объединения – высшее образование и не менее, чем 15-летний опыт работы.
Формировать правления СРО необходимо с учетом реального членского состава, а именно установить требования, по которым не менее 70% членов Правления должны быть представителями малого и среднего строительного бизнеса.
Это должно быть закреплено в стандарте саморегулирования «Организация коллегиального органа управления СРО (Правления) и осуществления его работы».
Важно, чтобы в коллегиальных руководящих органах СРО и НОСТРОЙ Было максимальное количество руководителей чистых подрядчиков (работающих по договору) и минимум руководителей компаний –застройщиков. В противном случае интересы подрядчиков, которые работают только по Свидетельствам о допусках в соответствии с перечнем работ по Приказу № 624, мало интересует и Правление СРО и коллегиальный исполнительный орган управления НОСТРОЙ – Совет. Зачастую эти руководители попросту не знают интересов подрядчиков, а смотрят на них с позиции заказчиков (застройщиков). При этом, всегда возникает конфликт интересов при принятии решений.
Коммерциализация Саморегулирования развивается также из-за некорректной структуры и организации управления Национального объединения, что зашло далеко, но не понимается и не воспринимается руководством Национального объединения. Необходимо срочно перейти на классическую структуру управления Национальным объединением, как ассоциацией (союзом) с работой руководителей по основному месту работы и с ограничениями, предусмотренными статьей 14 ФЗ-315, что совершенно не противоречит требованиям Градостроительного Кодекса РФ.
Редакция Информационного портала не по всем пунктам согласна с Валерием Мозолевским.
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru
