Юрий Мхитарян: Главные итоги и ожидаемые результаты реформы строительного саморегулирования

Главные итоги и ожидаемые результаты от проведения реформы саморегулирования в строительном комплексе

Введение Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон) определило реформу саморегулирования в строительном комплексе.
Реформа, нацеленная на борьбу с недобросовестными, коммерческими СРО, проводится не на основе объективной оценки эффективности деятельности саморегулируемых организаций и не направлена на решение стратегической задачи - обеспечение приоритетного развития саморегулируемых организаций в экономике (согласно Указу Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»).
В этой связи в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были намечены правильные меры, и поставленные задачи должны быть решены. Что такое саморегулирование в строительном комплексе? Это самостоятельная, независимая, инициативная деятельность субъектов права по разработке и реализации системы мер, направленных на обеспечение безопасности работ на объектах капитального строительства, защиту здоровья, жизни людей, окружающей среды, животных и растений; защиту деятельности добросовестных участников рынка. Саморегулируемые организации - это ассоциации (союзы), которые в соответствии с уставом организовывают свою независимую деятельность.
Реформа же построена на основе распространяемой заведомо неверной информации о якобы недобросовестной, коммерческой деятельности СРО, на признании СРО недобросовестными участниками рынка. Такая информация является нарушением чести, достоинства, репутации добросовестных СРО. Между тем реформа продолжает оказывать отрицательное влияние на деловую репутацию СРО, принуждая членов СРО выполнять императивные нормы, затрудняющие их деятельность, снижающие ее эффективность.
Несомненно, совершенствование законодательства происходит в сложных условиях экономического, банковского кризиса, кризиса систем управления экономикой. Не случайно в принятой Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. в качестве одной из угроз экономической безопасности Российской Федерации определено недостаточно эффективное государственное управление.
Эффективность государственного управления - основа эффективного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, повышения конкурентоспособности национальной экономики, выхода из кризиса. Перевод законотворческой деятельности органов государства на качественно новый уровень определяет эффективность государственного управления.
Эффективное (или неэффективное) законодательство определяет результаты государственного управления. Как оценить качество закона, а следовательно, качество реформы по форме и содержанию?
Что касается формы, многие специалисты подчеркивали сложность Федерального закона № 372-ФЗ, его нелогичность, несоответствие текущему кризисному периоду развития экономики. До введения Закона в действие деятельность саморегулируемых организаций и их членов регулировали около 170 императивных норм, после ввода в действие - более 250 императивных норм права. Предоставим профессиональному сообществу возможность дать оценку Закону и перейдем к его содержанию.
Для оценки качества содержания Закона обратимся к стратегическим задачам, на решение которых должна быть направлена деятельность органов государственного управления, усилия предпринимательского, профессионального сообщества и ожидаемые результаты реформы.
1. В соответствии со Стратегией административной реформы одним из приоритетных направлений административной реформы должно стать развитие саморегулируемых организаций в экономике.
Реформа не решает стратегическую задачу, намеченную в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах», не обеспечивает приоритетное развитие саморегулируемых организаций в экономике.
2. Реформа построена на вмешательстве органов госуправления в деятельность субъектов права - ассоциаций (союзов), осуществляющих социальное предпринимательство, независимую деятельность, предоставляющих общественно полезные услуги по предупреждению причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства.
3. Реформа нарушает права объединений юридических и физических лиц, ассоциаций (союзов), объединений работодателей, а также ратифицированные международные договора Российской Федерации, Федеральный закон «Об объединениях работодателей» от 27.11.2002 г. № 156-ФЗ (последняя редакция).
4. Реформа сворачивает развитие социального предпринимательства в Российской Федерации, которое является основой социального государства и обеспечивает решение важных социальных, государственных задач за счет средств предпринимателей.
5. Нормы права, которые реализовывает реформа, увеличивают противоречие между императивными нормами, регулирующими деятельность членов СРО, и требованиями Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии коррупции», Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г., Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах», государственной политики в сфере экономической деятельности с повышенным риском, Гражданского кодекса Российской Федерации, Конституции Российской Федерации.
6. Реформа не обеспечивает приоритетность разработки и реализации превентивных мер, направленных на предупреждение причинения вреда.
7. Реформа не стимулирует добросовестную деятельность СРО и их членов, не устраняет потенциальные экономические выгоды от систематического и намеренного нарушения обязательных требований или снижения требований к членам СРО, направленных на обеспечение безопасности, качества.
8. Реформа изменила способ обеспечения сохранности и увеличила объемы средств компенсационных фондов, ограничив перечень банков, в которые необходимо направлять средства компенсационных фондов, но не изменила правовое обеспечение их сохранности.
9. Реформа установила региональный принцип формирования саморегулируемых организаций, ограничила деятельность специализированных СРО в строительстве.
10. Реформа установила необходимость формировать дополнительный компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств, который увеличивает объемы изъятия средств из предпринимательского оборота в 2,5 раза и более без обеспечения гарантий Российской Федерации их сохранности и возврата участникам рынка.
11. Реформа исключила средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций из имущества должника, которое составляет конкурсную массу, применительно к деятельности организаций и не исключила средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций из имущества российских кредитных организаций при их банкротстве.
12. Реформа возложила ответственность за восстановление средств компенсационных фондов в случае снижения их размеров в результате обесценения финансовых активов на членов саморегулируемой организации.
13. Реформа ограничила для СРО и их членов возможность влиять на безопасность работ на объектах капстроительства, оценивать компетентность юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя для выполнения определенных видов работ, влияющих на безопасность здоровья, жизни и деятельности человека, окружающей среды. Реформа отменила свидетельство о допуске к работам, влияющим на безопасность работ на объектах капитального строительства.
14. Реформой предусмотрено формирование реестра национальных специалистов в национальных объединениях.
Саморегулируемые организации в строительном комплексе решают важную социальную и государственную задачу, обеспечивают безопасность объектов капитального строительства. В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, обеспечение каждого вида безопасности есть обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Безопасность объектов капитального строительства обеспечивается при выполнении работ в сфере изысканий, проектирования, строительства, следовательно, нормы должны содействовать обеспечению безопасности.
В соответствии с решением Конституционного суда Российской Федерации, саморегулирование - форма государственного регулирования, она имеет такое же значение, как и другие формы государственного регулирования - научно-техническое развитие, техническое регулирование, регулирование инвестиционными процессами, рынком труда и т.д. Уникальность, особенность этой формы заключается в том, что регулирование осуществляется за счет интеллектуальных и финансовых ресурсов участников рынка. Саморегулирование - это инновационная форма государственного регулирования.
Государственная политика в сферах экономической деятельности повышенного риска определяет реализацию обязательных требований, обеспечивающих безопасность на основе системности, комплектности, приоритета предупредительных мер, учета особенностей объектов, работ. Развитие саморегулируемых организаций служит правовым средством, которое призвано решать и решает эти задачи.
Реформа не обеспечивает достижения стратегических целей в проведении административной реформы, реализацию Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, государственной политики в сферах экономической деятельности с повышенным риском.
Строительная отрасль относится к наиболее травмоопасным сферам производства, каждый второй смертельный случай на производстве происходит в строительстве. Как показал семилетний опыт саморегулирования, правильное применение методов саморегулирования для обеспечения безопасности объектов капитального строительства решает эту задачу.
Добросовестные саморегулируемые организации формируют и реализовывают систему ценностей, обеспечивающую повышение безопасности, качества работ, вырабатывают высокие требования к системе контроля и дисциплинарной ответственности. Строительная отрасль, по данным руководства МВД, относится к числу наиболее коррумпированных отраслей. Развитие саморегулируемых организаций может оказать содействие в решении всех этих задач.
Наибольшее внимание реформой уделено компенсационным фондам, несмотря на то, что опыт применения компенсационных фондов не подтвердил их целесообразность. Реформа ограничивает возможности системы саморегулирования в обеспечении безопасности объектов капитального строительства, в применении страхования гражданской ответственности как самостоятельного метода обеспечения дополнительной имущественной ответственности, нарушает гражданские права участников рынка на объединение в специализированные саморегулируемые организации и т.д.
Запрет на деятельность специализированных саморегулируемых организаций на территории всей Российской Федерации противоречит всем стратегическим документам. Устранение данного запрета позволит привести нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.
Основная финансовая нагрузка для участников рынка связана с формированием компенсационных фондов, что, как показала семилетняя практика саморегулирования, не является эффективной мерой. Следовательно, необходимо применять другие механизмы, в том числе механизм страхования гражданской ответственности.
Органом государственного управления, ответственным за нормативно-правовое регулирование саморегулирования в строительном комплексе, является Минстрой России. Между тем, именно со стороны руководства Минстроя России идет негативная оценка деятельности саморегулируемых организаций. В действительности же это негативная оценка норм права, разработанных органами государственного управления, в соответствии с которыми вынуждены осуществлять свою деятельность субъекты права.
Парадигма отдельных архитекторов законодательства из органов государственного управления построена на уверенности в правовой некомпетентности общества и на безответственности за создаваемые нормы. Устранить или уменьшить угрозу экономической безопасности Российской Федерации из-за недостаточно эффективной деятельности органов государственного управления можно только путем повышения ответственности за разрабатываемые нормы, применения инновационных методов государственного регулирования, интеграции усилий общества и государства. Тогда будет меньше возможностей проводить реформы, противоречащие основам конституционного строя, снижающие эффективность национальной экономики. Но это не произойдет без активного участия граждан, их объединений, саморегулируемых организаций.
К числу положительных сторон Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ можно отнести изменение метода обеспечения сохранности и роста средств компенсационных фондов участников рынка. Предпринимательское сообщество, общественные органы, государственные деятели на протяжении пяти лет неоднократно обращались в законодательные органы, обосновывали необходимость изменений, исключения из конкурсной массы банков-банкротов средств компенсационных фондов, переданных на основе императивной нормы под гарантии Российской Федерации на сохранность в российские кредитные организации, и восстановления прав на применение страхования как самостоятельного способа обеспечения дополнительной имущественной ответственности.
Размеры компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств (п. 10 ст. 3.3 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») определяются некоммерческой организацией, имеющей статус саморегулируемой организации, на основании документов, представленных ее членами, с учетом ранее внесенных ими взносов в компенсационный фонд такой некоммерческой организации, а также с учетом взносов, внесенных ранее исключенными членами саморегулируемой организации и членами саморегулируемой организации, добровольно прекратившими в ней членство, взносов, перечисленных другими саморегулируемыми организациями за членов, добровольно прекративших в них членство, и доходов, полученных от размещения средств компенсационного фонда такой некоммерческой организации.
Такой подход должен быть использован для определения размеров компенсационных фондов для тех СРО, которые, в соответствии с требованием законодательства, действовавшего до 04.07. 2016 г., разместили средства на депозитах банков, не связанных с процедурой банкротства. Для СРО, которые не по своей вине, а из-за реформы банковской системы и законодательно установленного метода обеспечения сохранности средств компенсационных фондов не могут разместить средства комфондов на специальных счетах в банках, определенных Правительством Российской Федерации, из-за недоступности этих средств до окончания конкурсных производств, необходимо установить срок размещения средств на специальных счетах после завершения конкурсного производства и вынесения арбитражным судом соответствующего определения (п. 9 ст. 142 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).
Подтверждением выполнения саморегулируемой организацией формирования компенсационного фонда возмещения вреда, а при необходимости и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств является предоставление в Ростехнадзор комплекта документов, включающих в себя копию договора банковского депозита с кредитной организацией, документа, подтверждающего внесение требований СРО в Реестр требований кредиторов, копии определения арбитражного суда об открытии (продлении сроков) конкурсного производства.
Саморегулируемые организации, не представившие документы, подтверждающие факт размещения на депозите кредитной организации средств компенсационного фонда и правомочность получения средств от конкурсного управляющего, решением Ростехнадзора исключаются из реестра саморегулируемых организаций с 01.10.2017 г.
В связи с этим новый законопроект № 892161-6 должен быть дополнен соответствующими правками, которые могут повысить доверие к власти и законность в обществе.
Мониторинг введения закона показал, что у предпринимательского сообщества имеются вопросы к Президенту РФ В.В. Путину и главе Правительства РФ Д.А. Медведеву, а именно:
• Почему с 2013 г., несмотря на неоднократно поступавшие предложения об исключении средств компенсационных фондов, переданных в соответствии с императивной нормой под гарантии Российской Федерации в российские кредитные организации, на законодательном уровне они не были исключены из конкурсной массы при банкротстве банков?
• Почему внесенный в 2014 г. в Государственную Думу РФ Воронежской областной думой и руководством Комитета по земельным отношениям и строительству законопроект об исключении средств компенсационных фондов СРО из конкурсной массы российских кредитных банков не был допущен к дальнейшему рассмотрению Комитетом Госдумы РФ по финансовым рынкам?
• Почему внесенный в 2015 г. членами Совета Федерального Собрания законопроект № 715650-6 от 05.02.2015 г., соответствующий требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции», о необходимости устранения необоснованных запретов в экономической сфере и установления страхования гражданской ответственности как самостоятельного и достаточного способа дополнительной имущественной ответственности, не нашел поддержки в Правительстве РФ и Государственной Думе РФ.
В 2016 г. Председатель Совета Федерации РФ В.И. Матвиенко в своем выступлении отметила, что 80% банкротств российских кредитных организаций носят преднамеренный характер. Своевременное принятие закона, обеспечивающего исключение средств компенсационных фондов, размещенных в российских кредитных организациях, позволило бы сохранить, по различным подсчетам, около 30 млрд руб.
Практика применения компенсационных фондов для возмещения возможного причинения вреда привела к незаконному изъятию из предпринимательского оборота 100 млрд руб., из которых, по данным НОСТРОЙ, оказались востребованы только 200 млн руб. Таким образом, 99,8% изъятых из предпринимательского оборота средств оказались не востребованными.
Коэффициент эффективности норм права, направленных на создание и применение компенсационных фондов возмещения вреда, составил 0,02%. Но в действительности он еще ниже, потому что 250 СРО полностью или частично лишились компенсационных фондов из-за банковского кризиса и установленных законодателем императивных норм под гарантию Российской Федерации. Все это еще раз доказывает необходимость изменения подходов к формированию дополнительной имущественной ответственности - применения страхования как самостоятельного способа обеспечения дополнительной имущественной ответственности.
Вышеприведенный анализ приводит к выводу о том, что совершенствование норм права осуществляется без понимания предмета правового регулирования, так как направлено не на разработку и реализацию системы мер по предупреждению причинения вреда, а на дополнительное изъятие средств из предпринимательского оборота. Мониторинг введения в действие Федерального закона от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ показал, что реформа должна быть переосмыслена, ошибки устранены, а стратегической ее целью должно стать обеспечение приоритетного развития саморегулирования в управлении строительной отраслью.

Ю.И. Мхитарян,
Председатель Общественного проекта «За эффективную систему саморегулирования строительной отрасли», Генеральный директор Общероссийского межотраслевого объединения работодателей Союз «СтройСвязьТелеком», д.э.н., академик Международной академии информатизации
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru