Юрий Мхитарян: «Саморегулирование — одно из основных направлений государственного регулирования рыночной экономики…»

Система саморегулирования не стоит на одном месте. О новом этапе законодательного обеспечения саморегулирования в градостроительной сфере рассказывает Председатель Правления МОО «ФССБК», д.э.н., Заслуженный работник связи и информации Российской Федерации Юрий Иванович Мхитарян.

Совершенствование норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) — необходимое условие для обеспечения успешного достижения законодательно определенных основных целей и функций деятельности саморегулируемых организаций: установление специальной правоспособности, предупреждение причинения вреда законодательно охраняемым ценностям, повышение качества работ на объектах строительства федерального, регионального, местного уровня.

Анализ 13-летней правоприменительной практики показывает, что правовую основу деятельности саморегулируемых организаций составляют около 300 норм права ГрК РФ, которые, в основном, носят характер обязательных требований. Саморегулирование — не элемент либерализации, демократии, а одно из основных направлений государственного регулирования рыночной экономики — главная технология, позволяющая государству регулировать рыночную экономику путем формирования коллективного сознания определением правил предпринимательской деятельности и контроля за их исполнением, в основном, за счет интеллектуальных и материальных ресурсов участников саморегулирования.

На площадках Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, общественных организаций, в средствах массовой информации депутаты, представители профессионального сообщества, органов власти постоянно подтверждали необходимость изменения действующего законодательства и его совершенствования.14 апреля 2021 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись Парламентские слушания на тему: «Развитие саморегулирования предпринимательской деятельности как эффективной формы взаимодействия бизнеса и государства».

14 апреля 2021 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись Парламентские слушания на тему: «Развитие саморегулирования предпринимательской деятельности как эффективной формы взаимодействия бизнеса и государства».

На Парламентских слушаниях была не только подчеркнута важность повышения роли института саморегулирования, но и определены отдельные юридические проблемы, законодательные пробелы, которые необходимо решить, в их числе:

• избыточность вмешательства государства;
• важность создания на системной основе механизмов стимулирования саморегулирования;
• отход от хаотичного, бессистемного внесения изменений в отраслевое законодательство;
• необходимость использования механизмов страхования гражданской ответственности перед третьими лицами;
• отход от использования компенсационных фондов как формы дополнительной имущественной ответственности;
• устранение противоречия действующих норм права и Концепции совершенствования механизмов саморегулирования (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2015 г. № 2776-р).

Анализ правоприменительной практики показывает, что действующая редакция норм права ГрК РФ требует изменения по следующим причинам:

• не обеспечивается приоритетное развитие саморегулируемых организаций (не выполнен Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»);
• не реализованы основополагающие положения саморегулирования по объединению субъектов предпринимательской деятельности не только по региональному, но и отраслевому принципу (ч. 1 ст. 3 ФЗ «О саморегулируемых организациях»). Нормы права ГрК РФ дозволяют объединение субъектов по отраслевому принципу в сфере инженерных изысканий, проектирования, но не в строительстве (не выполняются статьи 8, 30, 74 Конституции Российской Федерации). Тысячи индивидуальных предпринимателей и юридических лиц не смогли реализовать свои конституционные права на объединение в саморегулируемые организации по отраслевому принципу в таких отраслях экономики как энергетика, связь и информатизация, атомная энергетика, транспорт, сельское хозяйство и других, определяющих экономику Российской Федерации;
  
• не устранены необоснованные запреты и ограничения в качестве применения страхования гражданской ответственности как достаточной формы обеспечения дополнительной имущественной ответственности (не выполнен п. 13 ст. 7 ФЗ «О противодействии коррупции»);
• не устранены избыточные, затратные, необоснованные требования к организации деятельности саморегулируемых организаций, не обеспечен отход от использования компенсационных фондов как формы дополнительной имущественной ответственности (рекомендации Парламентских слушаний Государственной Думы Российской Федерации 14 апреля 2021 г.);
• не обеспечен комплексный системный подход к реализации первоочередных мер по предупреждению причинения вреда, императивные нормы определяют обязательность требований по возмещению вреда и не носят обязательный характер по предупреждению причинения вреда (нарушена ст. 2, 3 ФЗ «О безопасности»);
• не обеспечено обязательное членство в саморегулируемых организациях при выполнении работ, влияющих на безопасность на объектах строительства (федерального, регионального, местного уровня), независимо от организационно-правовой формы и формы собственности организации. Саморегулирование – правовой механизм. Комплексность и системность мер по обеспечению безопасности (требования ст. 2, 3 ФЗ «О безопасности» определяют важность развития института саморегулирования для обеспечения безопасности);
• не обеспечено стимулирование для создания и развития саморегулируемых организаций (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р);
• не обеспечено добровольное участие саморегулируемых организаций в национальных объединениях саморегулируемых организаций с обязательным членством (Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 г. № 2776-р, ст. 30 Конституции Российской Федерации);
• не устранены условия, при которых действующие императивные нормы не только не ориентируют деятельность участников саморегулирования на достижение законодательно установленных основных целей, но и ограничивают их достижение, дискредитируют саму идею саморегулирования (нарушение ФЗ от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»);
• не обеспечена на законодательной основе сохранность средств компенсационных фондов участников саморегулирования, переданных под гарантию Российской Федерации для сохранности в российские кредитные организации (нарушены статьи 8, 15, 35 Конституции Российской Федерации).

Правовой механизм саморегулирования не может не соответствовать Федеральному закону от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее – Концепция), Положениям Указов и Распоряжений Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), Постановлениям и Распоряжениям Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» должна проводиться оценка применяемых обязательных требований, которые должны создавать условия для достижения основных целей. Новый этап законодательного обеспечения саморегулирования должен быть направлен на создание условий для приоритетного развития саморегулируемых организаций.

В Концепции важной мерой признавалось укрепление нравственных начал гражданско-правового регулирования, использование всех возможных мер и средств гражданского законодательства для обеспечения добросовестного и надлежащего осуществления гражданских прав, использование гражданских обязанностей, усиление и повышение эффективности гражданско-правовой ответственности.

Руководящей идеей совершенствования правового механизма саморегулирования предлагается рассматривать повышение нравственных начал в предпринимательской деятельности, обеспечение безопасной, добросовестной деятельности, надлежащее осуществление гражданских прав, исполнение гражданских обязанностей, а также коллективная ответственность профессионального сообщества за своих членов.

Важно признать — саморегулируемые организации оказывают непосредственное влияние на формирование духовно-нравственной системы ценностей, осуществляют регулирование предпринимательских отношений для повышения эффективности гражданско-правовой ответственности.

Исходя из содержания и смысла Концепции, Федерального закона «О безопасности», ГрК РФ, основными целями саморегулируемых организаций необходимо рассматривать обеспечение безопасной и добросовестной деятельности. Внесение изменений в ст. 55.1 ГрК РФ позволит внести изменения в нормы права и организацию деятельности СРО.

Основными целями саморегулируемых организаций предлагается рассматривать:

1. обеспечение безопасности жизни или здоровья физических лиц, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие предупреждения недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;
2. обеспечение членами саморегулируемых организаций добросовестной деятельности, повышение качества выполнения работ, надлежащее исполнение договорных обязательств по договорам подряда на выполнение работ по инженерным изысканиям, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства.

Следует особо отметить, что обеспечения надлежащего исполнения договорных обязательств по договорам подряда на выполнение работ по инженерным изысканиям, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства необходимо добиваться не только по договорам подряда, заключенным на конкурентной основе отбора подрядчиков, но и по иным договорам подряда.

Обязательное членство в саморегулируемых организациях необходимо в целях защиты жизни, здоровья людей, нравственности, прав и законных интересов граждан и организаций, непричинения вреда (ущерба) животному, растительному миру, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия, защите иных охраняемых законом ценностей (далее – охраняемые законом ценности).

Критерием введения обязательного членства является наличие риска причинения вреда при выполнении работ на объектах строительства (федерального, регионального, местного значения) охраняемым законом ценностям.

Законодательное обеспечение приоритетного развития СРО предполагает: решение задач саморегулирования на качественно новом уровне; повышение значимости саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности; установление партнерских взаимоотношений и тесного взаимодействия с органами власти при разработке и реализации государственной политики; стимулирование деятельности саморегулируемых организаций, осуществляющих координацию деятельности своих членов для обеспечения безопасной и добросовестной деятельности.

Для обеспечения поставленных целей нормы ГрК РФ должны быть дополнены такими статьями, как:

1. основные задачи саморегулируемых организаций по обеспечению безопасности работ и добросовестной деятельности;
2. основные цели и принципы государственной политики в области саморегулирования;
3. основные направления деятельности органов власти и местного самоуправления по приоритетному развитию саморегулируемых организаций;
4. основные принципы нормативно-правового регулирования обязательного саморегулирования;
5. требования к ассоциациям (союзам), необходимые для приобретения статуса саморегулируемых организаций.

Подлежат изменению требования к ассоциациям (союзам), необходимые для приобретения статуса саморегулируемых организаций. Общность целей деятельности саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства определяет единство норм права, правовых средств и методов их обеспечения.

Предлагаемые критерии (требования) к ассоциации (союзу) для получения статуса саморегулируемой организации соответствующего вида:

1. объединение в составе ассоциации (союза) в качестве ее членов не менее чем пятидесяти индивидуальных предпринимателей и(или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания, или осуществляющих подготовку проектной документации, или осуществляющих работы в области строительства, создания, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры;
2. наличие требований, стандартов, правил безопасной, добросовестной предпринимательской деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
3. обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями, иными лицами в виде формирования компенсационного фонда и(или) создания системы личного и(или) коллективного страхования, а также других видах на основе решения Общего собрания членов саморегулируемой организации;
4. наличие эффективной системы контроля за деятельностью членов СРО.

Критерии, при которых саморегулируемые организации исключаются из Государственного реестра СРО не должны нарушать логико-правовую связь между основными целями и установленными нормами права, не должны приводить к формализму, бюрократическому подходу к установлению норм права. Так, например, нет логико-правовой связи между уменьшением количества членов саморегулируемой организации и обеспечением безопасности работ, выполняемых организациями-членами саморегулируемой организации. Тем более, саморегулируемые организации не должны исключаться из Государственного реестра СРО при исключении членов СРО из-за их несоответствия установленным требованиям саморегулируемой организации. Саморегулируемая организация утрачивает свой статус при отсутствии или неисполнении членами саморегулируемой организации требований, стандартов, правил безопасной, добросовестной деятельности, установленных СРО, отсутствие контроля за их исполнением, неосуществления мер дисциплинарного воздействия, необеспечения саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности.

Саморегулируемые организации выполняют важные функции, обязанности, разрабатывают и устанавливают условия членства субъектов предпринимательской деятельности, представляют интересы членов саморегулируемых организаций, организуют профессиональное обучение, аттестацию работников. Организация независимой оценки квалификации специалистов должна способствовать созданию условий в саморегулируемых организациях для повышения эффективности организации профессионального обучения и аттестации работников членов саморегулируемых организаций и выполняться саморегулируемыми организациями.

Одна из важнейших задач нового этапа законодательного обеспечения саморегулирования — создание системы стимулирования деятельности саморегулируемых организаций, обеспечивающих координацию деятельности субъектов по обеспечению безопасной, добросовестной деятельности, повышению качества работ. Отсутствие таких мер поддержки – фактически поддержка, так называемых, «коммерческих» СРО.

Стимулирование социально ориентированных СРО может обеспечиваться путем:

• введения статуса социально ориентированных саморегулируемых организаций;
• установления критериев получения статуса саморегулируемых организаций;
• стимулирования приоритетного развития социально ориентированных СРО;
• наделения социально ориентированных СРО правами законодательной инициативы для представления и защиты интересов своих членов;
• предоставления им права участия в стратегическом планировании.

Приоритетное развитие социально ориентированных саморегулируемых организаций позволит нивелировать негативные процессы рыночной экономики, создать преграды для недобросовестной деятельности и недобросовестной конкуренции, повысить гражданскую ответственность, духовно-нравственные ценности. Социально ориентированные СРО должны способствовать достижению общественно значимых целей.

Саморегулируемые организации — не органы власти, не элемент либерализации, демократии, но юридические лица, наделенные всеми правами и обязанностями для того, чтобы на конституционной основе осуществлять регулирование предпринимательской деятельности.

Государство должно способствовать финансовой стабильности социально ориентированных СРО, стимулировать их развитие, защищать и расширять возможность их участия в регулировании предпринимательских отношений.

Выводы

Комплексный анализ практики применения положений законодательства Российской Федерации, касающихся обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в градостроительной сфере, указывает на необходимость оценки и внесения изменений в нормы права, регулирующие отношения участников саморегулирования в градостроительной сфере.

Нормативно-правовое обеспечение реализации главной технологии государственного регулирования рыночной экономики должно способствовать повышению нравственных начал в предпринимательской сфере, решению стратегических задач по созданию эффективной национальной экономики. Новый этап законодательного обеспечения саморегулирования в градостроительной сфере непосредственно связан с устранением избыточных, необоснованных затрат, созданием системы социально ориентированных саморегулируемых организаций, осуществляющих общественно-полезную деятельность, координирующих деятельность своих членов, обеспечивающих защиту третьих лиц, представляющих и защищающих интересы своих членов, общества, государства.

В связи со сложившейся исторической и экономической ситуацией необходимо изменять государственную политику. Требуется мобилизация ресурсов, совершенствование норм права, регулирующих отношения субъектов предпринимательской, экономической деятельности. Только такими реальными действиями мы сможем повысить эффективность национальной экономики и выйти из кризиса.

Специально для информационного портала «Все о саморегулировании» (все о СРО)
www.all-sro.ru