«Мусорная реформа» глазами саморегулирования

Новая система обращения с отходами, запущенная с этого года в большинстве регионов, должна была избавить страну от стихийных свалок и научить россиян не бросать весь мусор в один контейнер. Однако реформа пока не задалась и забуксовала. Большая часть россиян узнали о ней, только получив двойные квитанции. По состоянию свалок о реформе в стране также невозможно догадаться. Несортированный мусор по-прежнему грузят в грязные контейнеры. На эту резонансную тему мы решили побеседовать с Генеральным директором СРО РОСЭКОПРО, Председателем Национального союза СРО операторов по обращению с отходами, членом Экспертного совета Комитета ГД по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству — Андреем Умниковым.

— Андрей, операторы по обращению с отходами видят «мусорную реформу» изнутри. Поделитесь с нами этим видением?

— Реформа отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), или как ее называют – «мусорная реформа», безусловна необходима. Но, как при принятии решения о «пенсионной» реформе «забыли» спросить у населения, так и при принятии решения о «мусорной реформе» не спросили мнение участников рынка. В результате в механизм ее реализации были заложены три фундаментальные ошибки.

Первая. Антиконституционная замена рыночных отношений монопольной «вертикалью власти» региональных операторов по обращению с ТКО и ликвидация конкуренции на рынке обращения с отходами. В отзыве Федеральной антимонопольной службы на положения законопроекта о введении института региональных операторов еще в 2014 г. отмечалось: «По мнению ФАС России предлагаемые изменения в действующее законодательство существенно сократят количество субъектов на рынке обращения с отходами (в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства – МСП), не решат сложившейся ситуации в сфере обращения с отходами, создадут очередную неэффективную «искусственную» монополию, ущемят интересы граждан РФ». ФАС оказалась права на все 100%...

В «майском указе 2018» президент РФ поставил ряд ключевых задач по дальнейшему развитию МСП, в том числе по увеличению численности занятых в сфере МСП, включая индивидуальных предпринимателей, до 25 млн человек. Очевидно, что достичь указанного показателя возможно только при создании благоприятного предпринимательского климата, который обеспечивается в числе прочего здоровой конкуренцией. Как член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, я считаю, что проводится неприкрытый саботаж выполнения указа президента РФ, когда искусственно создана взрывоопасная ситуация, режущая по живому годами налаженные рыночные отношения, при которой десятки тысяч индивидуальных предпринимателей и микропредприятий цинично выдавливают с рынка обращения с отходами, оставляя российский граждан без работы и средств к существованию, а ведь на рынке ТКО более 96% участников — это ИП и микропредприятия.

Вторая причина. Принуждение заключения договоров с монополистами и создание для них незаконных преференций. Складывается впечатление, что подзаконные нормативно-правовые акты в сфере обращения с ТКО, извините за сленг, у нас «заточены» не под улучшение системы обращения с отходами и обеспечение экологической безопасности населения, а под необоснованное обогащение региональных операторов.

Приведу пример. В соответствии с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354) размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами может определяться или исходя из количества граждан, проживающих в жилом помещении, или исходя из общей площади жилого помещения. Решение принимает орган исполнительной власти субъекта РФ, а размер платы за коммунальную услугу рассчитывается по двум формулам, но в обоих случаях прямопропорционален или количеству граждан, проживающих в жилом помещении (n), если рассчитывается исходя из количества проживающих, или общей площади жилого помещения (S), если рассчитывается исходя из площади помещения. Ни у кого не вызывает сомнений, что абсолютное число n, равное количеству граждан, проживающих в жилом помещении (1,2,3,4,5 и т. д. человек), всегда несопоставимо меньше абсолютного числа S, равного количеству квадратных метров общей площади жилья (18,36,54,72 и т.д. м2).

Таким образом получается, что при расчетах размера оплаты за коммунальную услугу исходя из площади жилья, с одинокой старушки, проживающей в квартире площадью 54 кв. метра (S), региональный оператор может взимать плату в 54 раза больше (!), чем просто с 1-й (n) одинокой старушки при расчетах исходя из количества проживающих.

Чем руководствуется региональная власть, когда принимает решение по оплате коммунальной услуги исходя из площади жилья – непонятно, так как никакие критерии принятия решения для этого не установлены. Но давайте не забывать, что отсутствие четких критериев полностью подходит под определение коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц)», установленного в «Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96).

В указанной Методике дается определение еще одного коррупциогенного фактора «выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц)». Но ведь принятие органами государственной власти отдельных субъектов РФ решения об оплате коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения необоснованно ущемляет права граждан, проживающих в этих субъектов РФ, по сравнению с гражданами, проживающими в субъектах РФ, в которых органами государственной власти таких субъектов РФ принято решения об осуществлении оплаты за такую же коммунальную услугу исходя из количества граждан, проживающих в жилом помещении.

Ещё пример. В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и «Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами» (утв. постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 №1156), региональный оператор обязан осуществлять сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов.

Однако в «Правилах предоставления коммунальных услуг» правительство РФ почему-то значительно уменьшило объём обязанностей регионального оператора до транспортирования, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов. А кто тогда должен осуществлять их обработку и утилизацию? И почему этот подзаконный акт правительства РФ противоречит другому подзаконному акту того же правительства и Федеральному закону, подписанному президентом России? Указанная незаконная преференция привела к тому, что региональные операторы получают завышенные платежи с населения за неоказанные услуги, что уже вызвало широкий общественный резонанс и рост социальной напряженности во многих регионах страны.

Третья и основная ошибка. В механизме реализации «мусорной реформы» не заложено использование мощнейшего потенциала самих участников рынка и их бизнес объединений. Причина проста – боязнь предоставить самостоятельность бизнесу, т.к. наша самостоятельность – это потенциальная угроза потери коррупционной «кормушки» нечистоплотных чиновников, ведь в отличие от госрегулирования (лицензирования) за десятилетнюю историю саморегулирования в Российской Федерации не было возбуждено ни одного уголовного дела по коррупционной статье против работников саморегулируемых организаций, а только в одной Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), при предыдущем руководстве, за получение взяток за период 2015-2018 были осуждены более десяти высокопоставленных чиновников, а уж сколько рангом ниже – неизвестно.

Отсутствие конкуренции и принуждение к заключению договоров с монополистами — это неприемлемые условия ведения хозяйственной деятельности для рынка обращения с отходами, и мы будем с этим продолжать борьбу. В условиях аффилированности региональных операторов с органами исполнительной власти субъектов РФ (по-простому – кумовства), использования при «выдавливании» с рынка административного ресурса, зачастую с привлечением правоохранительных органов, а иногда и криминала (по-простому – беспредела) противостоять беззаконию возможно, только объединившись в союзы профессиональных участников рынка, наиболее эффективной формой деятельности которых является саморегулирование.

И последнее. 6 ноября был уволен куратор «мусорной реформы», заместитель Министра природных ресурсов и экологии РФ Владимир Логинов. Как бы кто не отзывался об этом управленце, достичь значимых или, как говорит президент РФ, «прорывных» результатов, пытаясь управлять изначально недееспособной системой, практически невозможно – надо вносить в нее кардинальные изменения и не пугаться критики за допущенные ошибки. Надеюсь, что новый куратор, на место которого прочат Константина Румянцева, помощника вице-премьера А. В. Гордеева, сумеет решить эту сложнейшую, но крайне необходимую задачу, а Национальный союз готов оказать всю необходимую помощь.

— Как саморегулирование противостоит имеющимся нарушениям?

— С декабря прошлого года РОСЭКОПРО реализует проект «Стоп региональный оператор» (СРО), конечной целью которого является ликвидация незаконного института региональных операторов и возврат рынка обращения с отходами в формат добросовестной и свободной конкуренции. Мы разработали и растиражировали «Методику контроля деятельности региональных операторов по обращению с ТКО», при помощи которой можно отслеживать выполнение всех обязанностей региональных операторов и инициировать законную процедуру лишения их статуса.

Только за этот год РОСЭКОПРО направил 9 обращений в Генпрокуратуру РФ, в которых, кроме указаний на вышеизложенные нарушения, были обоснованно и детально раскрыты все коррупциогенные факторы, имеющиеся в «Правилах предоставления коммунальных услуг». К сожалению, складывается впечатление, что в данном вопросе прокуратура заняла позицию не защиты закона, а поиска обоснований законности существующей нормативно-правовой базы. Однако, в ответе от 07.10.2019 №86/3-682-2019/Он57560-19 на обращение РОСЭКОПРО Генеральная прокуратура РФ не опровергла наличие коррупциогенных факторов, имеющихся в указанных Правилах, и переадресовала нас в Минюст России – считаю это доказательством правоты нашей позиции и необходимости незамедлительной корректировки «Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».

Для доведения своей позиции саморегулирование активно использует независимые СМИ, включая ваш портал, за что мы вам очень благодарны. Свою точку зрения и предложения мы размещаем на сайте РОСЭКОПРО, который за это год уже трижды подвергся хакерской атаке с целью его несанкционированной блокировки – и это подтверждает нашу правоту и нетерпимую реакцию на нее наших оппонентов.

Но самое главное, нам удалось в 26 субъектах РФ отстоять права 33 членов РОСЭКОПРО в отношениях с местными властями, органами прокуратуры, территориальными органами Росприроднадзора и региональными операторами, и мы считаем это нашим самым большим успехом.

— Андрей, а что вы можете сказать про раздельный сбор отходов, как неотъемлемую часть «мусорной реформы»?

— Когда разговор заходит о раздельном сборе отходов, нам со всех трибун говорят: «отходы – это вторичное сырье, которое должно перерабатываться, а не закапываться в землю». Да, это так, и это всем понятно. Дело хорошее и нужное, но возникает законный вопрос – а кто выгодоприобретатель от раздельного сбора? Нам говорят – окружающая среда. Согласен. Но к сожалению, за экологическими лозунгами, типа «Сделаем город чище вместе…» скрывается замаскированное стремление обогащения за счет населения.

Почему-то скромно умалчивается о том, что это именно наше вторсырье, за которое мы заплатили свои деньги, будь то продукты питания, бутилированная вода, бытовая техника и пр. Теперь же нам предлагают бесплатно рассортировать наши отходы, нам сложить их в четыре мешка, нам дотащить мешки до мусорки, нам разложить мешки в контейнеры для раздельного сбора, если таковые есть, и нам заплатить свои деньги региональному оператору за транспортирование нашего отсортированного вторичного сырья с целью его дальнейшей продажи региональным оператором за приличные деньги переработчикам. При этом делиться с нами своей прибылью в той или ной форме никто не собирается.

А почему до сих пор не создали прозрачный механизм получения персональных скидок на коммунальную услугу «обращение с ТКО» тем людям, кто сортирует свои отходы, как и механизм контроля и учета рассортированных отходов, методику перерасчета размера оплаты и т.д.? Я думаю, что постоянно растущая армия российских чиновников, способна разработать такие механизмы, а если нет – то, хотя бы, скопировать на западе. В СССР платили за стеклянные бутылки и бумагу, в цивилизованных странах, которые нам приводят в пример, за сортировку получают преференции, а нам грозят заварить мусоропроводы и ввести штрафы, а недовольных, как предложил недавно один чиновник из Карелии, расстреливать. Поэтому такой подход к раздельному сбору я считаю абсолютно неприемлемым.

— Институт саморегулирования взаимодействует с общественными инспекторами в сфере экологии или обходится своими силами?

— Это обязательное условие нашей деятельности, поэтому с общественниками мы взаимодействуем очень плотно и плодотворно. Национальный союз 20 июня 2018 года заключил соглашение о сотрудничестве с Общероссийской общественной организацией по защите окружающей среды «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ РОССИИ». ОЭКР имеет 61 региональное отделение, в том числе, в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, и наши саморегулируемые организации организовали с ними самое тесное и эффективное взаимодействие по широкому кругу вопросов, в первую очередь, природоохранной деятельности. Мы очень надеемся, что инспектора ОЭКР и в дальнейшем будет оказывать нам неоценимую помощь в обеспечении повседневного контроля за деятельностью членов наших саморегулируемых организаций, а мы со своей стороны будем оказывать им помощь в техническом оснащении.

Я говорил выше, что РОСЭКОПРО удалось отстоять права своих членов. Так вот, в ряде регионов это было очень сложно и только помощь и поддержка руководителей региональных отделений ОЭКР позволила нам добиться успеха, за что мы искренне благодарны им всем и Председателю ОЭКР – Валерию Прокофьевичу Волошину.

— В июньском интервью вы частично касались реализации Национального проекта «Экология», как основного проводника «мусорной реформы». Какая ситуация на сегодняшний день?

— К сожалению, Национальный проект «Экология» оказался единственным из 12 национальных проектов, финансирование которого из федерального бюджета будет сокращено в последующие три года. В первую очередь правительство намерено сэкономить на реформе обращения с отходами, а именно на инвестициях в строительство перерабатывающих мощностей. В Госпрограмме «Охрана окружающей среды», через которую финансируется нацпроект и которую 17 октября одобрил комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, бюджетное финансирование указанного направления будет сокращено на 20% в 2020 году и на 26% – в 2021 году до 10 млрд и 12 млрд руб. соответственно. В 2022 году расходы уменьшаются незначительно – на 4% до 17 млрд руб. Практика показывает, что экологические программы финансируются по остаточному принципу, а участники рынка обращения с отходами возлагали большие надежды на национальный проект «Экология», и именно в части строительства перерабатывающих мощностей, как логистически доступных, легальных и гарантированных конечных пунктов их транспортирования и разгрузки, но именно по этому направлению и сокращается бюджетное финансирование, в общей сложности, на 50% в ближайшие три года.

Более того, сфера обращения с ТКО теряет частных инвесторов. По данным Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), в сфере коммунальных отходов уменьшается количество конкурсов на концессии, заключенных соглашений и реализованных соглашений. Если в 2017 году было заключено пять концессионных соглашений на 2,6 млрд руб., а в 2018 – четыре на 8,2 млрд, то в 2019 году пока прошло три конкурса (НАКДИ отслеживает только средние и крупные проекты – от 100 млн. до 1 млрд и свыше 1 млрд рублей). Коммунальные отходы – одна из самых депрессивных сфер на рынке концессий, констатирует НАКДИ, ведь инвестор не чувствует, что его вложения защищены из-за частых изменений правил. По данным Минприроды привлечено всего 20 млрд инвестиций, но и эта цифра вызывает обоснованный скепсис у экспертов, так как пока не имеет подтверждения.

По поводу внебюджетных средств – российский бизнес не торопится рисковать и участвовать в нацпроектах. По данным Минэкономразвития России, по итогам июля 2019 года зафиксирован нулевой рост инвестиций частного бизнеса к июлю 2018 года. Эксперты говорят: «Пока нет никаких данных – в какой мере в первый год реализации нацпроектов исполняются показатели внебюджетного их финансирования. Однако, исходя из того, что Минэкономики по итогам июля зафиксировало нулевой год к году рост общих инвестиций в РФ, они могут быть провальными».

— Андрей, а какие причины сокращения бюджетного финансирования нацпроекта «Экология»?

— По словам первого заместителя Министра природных ресурсов и экологии РФ Дениса Храмова, причина – снижение прогноза поступлений «экологического сбора». Ожидается, что в 2020 году его соберут всего 2,8 млрд руб. – вдвое меньше, чем было предусмотрено действующим бюджетом, в 2021 году – 3,8 млрд руб. вместо 8 млрд и столько же в 2022 году.

«Экологический сбор» платят компании, которые не утилизировали отходы сами. Минприроды России предлагает ввести 5-летний мораторий на самостоятельную утилизацию компаниями отходов с той целью, чтобы 100% производителей и импортеров платили «экологический сбор», а затем, по подтвержденному факту утилизации, им уплаченные средства возвращались. Подход может быть и верный, но все предполагаемые затраты производителей и импортеров вновь лягут на плечи населения, поэтому концепцию не поддержало ни одно профильное министерство и ведомство.

Так что дальнейшего прироста «экологического сбора», если не будут пролоббированы указанные радикальные меры, в среднесрочной перспективе не предвидится, а значит последуют новые урезания бюджетной части расходов на реализацию «мусорной реформы», а очереди из инвесторов, как я сказал выше, не видно и пока не ожидается.

— Какие предложения есть у института саморегулирования?

— Я уже говорил в прошлом интервью, что количество несанкционированных свалок еще в 2018 году перевалило за 110 тысяч и продолжает стремительно расти, а это реальная угроза здоровью для населения многих регионов. Очевидно, что «слабым звеном» в технологической цепочке обращения с отходами является транспортирование, от которого зависит, где окажутся отходы – на полигоне и переработке или на стихийной свалке. Из более, чем 80-90 тысяч хозяйствующих субъектов рынка обращения с отходами, перевозчики составляют более 96%, и очевидно, что 1150 штатных инспекторов Росприроднадзора, осуществляющих на сегодня контроль деятельности 80 тысяч (!) объектов федерального экологического надзора, соответствующих критериям, установленным постановление Правительства РФ от 28.08.2015 № 903, физически не обеспечат контроль за всеми перевозчиками ТКО. Кстати, поисковая система Яндекс на запрос «Вывоз ТКО в России» выдает от 7 до 15 миллионов (!) результатов, что говорит об огромном количестве «серых мусоровозов», которых необходимо выводить из тени.

Второй момент. Одним из поручений президента РФ по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, было «обеспечение использования Государственной автоматизированной информационной системы «ЭРА-ГЛОНАСС» в целях получения, обработки и передачи навигационной информации при транспортировании отходов». Поручение президента РФ не выполнено — Росприроднадзор при осуществлении контрольно-надзорной деятельности аппаратуру спутниковой навигации «ЭРА-ГЛОНАСС» не применяет по причине оптимизации расходов бюджетных средств. При этом Национальный союз, 27 августа 2019 года, заключил соглашение о сотрудничестве с АО «ГЛОНАСС», являющегося оператором ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС», в целях получения, обработки и передачи навигационной и иной информации при транспортировании отходов, в первую очередь — ТКО.

Третий момент. Если за владельцами свалок и полигонов, как правило, стоит мощный административный ресурс региональных властей, поддержка правоохранительных органов, а иногда и криминала, то за разрозненными перевозчиками отходов, подавляющее большинство которых — ИП и микропредприятия, не стоит никто, и им самим приходится противостоять всем проблемам, которые сегодня искусственно созданы на рынке обращения с отходами.И последнее. Бизнес — важнейший участник реализации национальных проектов. Об этом заявил Путин, выступая 14 марта перед делегатами съезда РСПП, а наше предложение направлено на реализацию сразу двух федеральных проектов — «Чистая страна» и «Комплексная система обращения с ТКО», входящих в Национальный проект «Экология».

Мы предлагаем комплексно решить проблемы с ростом числа несанкционированных свалок, недостаточным финансированием строительства мусороперабатывающих предприятий и отсутствием института защиты интересов перевозчиков отходов путем делегирования части надзорных функций государства саморегулированию, а именно за счет предоставления права осуществления перевозок ТКО только членам саморегулируемых организаций.

Реализация предложения обеспечит, в том числе, формирование внебюджетного источника финансирования — фонда целевого инвестирования проектов в сфере обращения с ТКО (ФЦИ), который предлагается сформировать за счет следующих финансовых поступлений:

• инвестиционного сбора, который будет уплачиваться за каждого члена из расчета 20% от ежемесячного членского взноса, установленного в саморегулируемой организации;
• инвестиционной части взноса в компенсационный фонд, которая будет составлять 25% от размера взноса, взимаемого с перевозчика ТКО при вступлении в саморегулируемую организацию;
• консолидированного комиссионного вознаграждения от размещения средств компенсационных фондов всех отраслевых саморегулируемых организаций (порядка 40-50 млрд руб.) на депозитных счетах одного, уполномоченного, банка с участием государственного капитала.

Такой подход обеспечит сохранность средств компенсационных фондов, так как хаотичное размещение компенсационных фондов саморегулируемых организаций в области строительства в различных кредитных организациях по причинам отзыва у таких банков лицензий на осуществление банковских операций или признания таких банков банкротами, по данным НОСТРОЙ на 15.04.2019, с 2015 года привело к исключению из государственного реестра саморегулируемых организаций сведений о 68 СРО и к потери компенсационных фондов, которые в банках с отозванными лицензиями или банкротами составили 48,9 млрд рублей.

Размер взноса в компенсационный фонд будет установлен саморегулируемой организацией индивидуально, в зависимости от уровня ответственности перевозчика, пропорционального планируемому объему (массе) транспортируемых ТКО, но не менее 10% от стоимости услуг по заключенному членом саморегулируемой организации договору на транспортирование ТКО. При необходимой законодательной поддержке, объем ФЦИ в разы превысит средства «экологического сбора», планируемые к поступлению в федеральный бюджет в 2020 году.

В настоящее время мы проводим переговоры с одной из кредитных организаций, входящей в список системно значимых банков, и надеемся, что финансовая составляющая наших предложений в дальнейшем будет реализовываться именно через этот банк.

Уникальность инициативы бизнес сообщества в том, что мы не просим денег у государства, а предлагаем использовать наши внутренние ресурсы. Других предложений по формированию внебюджетных источников финансирования ни от кого, подчеркиваю — ни от кого, не поступало и, я думаю, не поступит. Наши предложения, это один из реальных примеров государственно-частного партнерства, представляющего совокупность форм взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях, к которым относится реформа отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами.

Исходя из этого, в целях инвестирования и прироста средств компенсационных фондов наших саморегулируемых организаций, мы считаем, что функции управляющей компании средствами ФЦИ целесообразно возложить на ППК «Российский экологический оператор», а доход, полученный от инвестирования средств ФЦИ, будет направляться на пополнение компенсационных фондов саморегулируемых организаций операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами – это неотъемлемое условие наших предложений.

— И что дальше?

— Предложение направлено в ППК «Российский экологический оператор» — надеемся на объективную оценку сложившейся ситуации, государственный подход к решению проблемы, поддержку нашей инициативы и оказание всесторонней помощи в законодательном закреплении предложения.

Ксения Иванова-Погребняк
Специально для Информационного портала «Все о саморегулировании» (Все о СРО)
www.all-sro.ru