Совершенствование саморегулирования: Предложения НИУ ВШЭ
Предложения Национального исследовательского университета Высшей школы экономики вошли в проект заключения на «Концепцию развития саморегулирования», подготовленную Минэкономразвития России. В нем авторы комментируют текущее состояние института в различных отраслях, анализируют цели и задачи, которые ставятся перед системой, а также высказывают предположения, почему их не удалось достичь.
С мнением Вице-президента Сбербанка России Анны Поповой вы можете ознакомиться, перейдя по этой ссылке. Предложения заместителя начальника Экономического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Дмитрия Скрипичникова также можно прочитать в одном из предыдущих материалов.
Развитие института саморегулирования – надежды, проблемы и реальность.
1. Развитие института саморегулирования
Исторически саморегулирование восходит к цеховым организациям. Еще в средневековье ремесленники близких родственных профессий объединялись между собой, прежде всего для того, чтобы договориться об общих стандартах деятельности. В ряде государств механизм саморегулируемых организаций предпринимателей (далее – СРО) получил успешное развитие, с одной стороны, как гражданский институт, представляющий интересы предпринимателей, а с другой стороны, как важнейший элемента государственной системы регулирования предпринимательской деятельности.
В Российской Федерации эта тема стала активно обсуждаться в начале 2000-х годов, в продолжение проводимой государством экономической политики по снижению административного давления на бизнес и совершенствованию государственного регулирования. После принятия Федерального Закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон №315-ФЗ) определились правовые основы возможности организации и функционирования профессиональных СРО. Дальнейшее развитие этот институт получил в связи с принятием целого ряда отраслевых законов и нормативных актов разного уровня (порядка 900). С тех пор количество СРО в России неуклонно растет:
Вопрос о необходимости развития СРО нашел отражение в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р, и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции и развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества определено одним из принципов взаимоотношений государства и бизнеса.
Законодательно цели и задачи создания СРО не определены. На протяжении всего периода становления данного института работа проводилась при отсутствии единой государственной стратегии и системного подхода, что привело к негативным последствиям: ни государство, ни бизнес ни потребители не получили преимуществ от введения данного института.
2. Результаты создания и развития института саморегулирования
2.1. Передача функций по контролю
Одна из задач, которая ставилась государством при создании института саморегулирования – передача функции государственного контроля профессиональному и предпринимательскому сообществу. По прогнозам специалистов, в случае внедрения этого механизма количество чиновников могло быть сокращено на треть. Однако прогноз не оправдался, и оценки экспертов об эффективности института саморегулирования кардинально различаются.
Государственный контроль по сути можно разделить на два процесса – выдача разрешений (лицензий) на осуществление подконтрольного вида деятельности и проведение проверок участников рынка. На момент разработки и принятия базового Закона №315-ФЗ объем контрольных полномочий, которые должны сохраниться за государством, не был определен. С одной стороны, государство при передаче функций контроля саморегулируемым организациям, членство в которых является обязательным, отказалось от лицензирования, а с другой – сохранило за собой наиболее затратные и малоэффективные полномочия по осуществлению контроля за участниками рынка. При этом у органов власти появились новые функции контроля за саморегулируемыми организациями, что потребовало разработки новых нормативных правовых актов и принятия целого ряда административных и организационных мер.
Как указано в разработанной НИУ ВШЭ концепции модернизации контрольно-надзорной деятельности, важнейшим фактором повышения результативности деятельности по контролю и надзору является доступность, прозрачность, понятность, актуальность требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативными документами, в том числе техническими регламентами и документам в области стандартизации. Введением института саморегулирования, в т. ч. должны были быть установлены единые и понятные стандарты деятельности для конкретной отрасли. Однако в итоге проблемы, связанные с избыточностью и неупорядоченностью требований, не решены. В соответствии с ч. 2 ст. 4. Закона №-315-ФЗ СРО разрабатывают и утверждают стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности всеми членами СРО. Государственные органы должны осуществлять контроль за этими требованиями. При этом федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила.
Таким образом, у органов власти, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору за СРО, с одной стороны, были упразднены полномочия по лицензированию, с другой стороны, появились новые контрольные полномочия. Например, в связи с наделением Росреестра функцией по ведению государственных реестров СРО, ведомство получило более десяти новых полномочий.
В Обзоре практики применения Росреестром полномочий, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в 2012 году в суд направлено 3703 заявления и протокола об административных нарушениях, совершенных арбитражными управляющими. В Обзоре отмечается, что объемы контроля за действиями арбитражных управляющих, по сравнению с 2011 годом, увеличились. Данные факты свидетельствуют об увеличении государственных затрат с введением института саморегулирования.
В строительной отрасли проверки строительных организаций, как и до введения механизма СРО в действие, проводят инспектора Государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН). В состав инспекции может быть включен представить СРО, однако он не имеют права подписи в документах ГАСН и единственным результатом присутствия представителей СРО при проверках будет формальная отметка в протоколе.
Результаты деятельности СРО в сфере аудита также признаны неудовлетворительными. По данным Центрального Банка Российской Федерации – из 53 банков, которые лишились лицензии в 2014 году, у 47 – аудиторами была подтверждена отчетность. В 2013 году была похожая ситуация – 16 из 22 банков получили «безоговорочно положительное заключение» аудиторов.
Следовательно, одна из основных целей создания института саморегулирования в части снижения контрольной нагрузки на государство за шесть лет существования СРО так и не решена. Исключение одной контрольной функции привело к возникновению новых контрольных полномочий.
2.2. Снижение «давления на бизнес»
Следующая задача, которая ставилась государством при создании института саморегулирования — снижение административной нагрузки на бизнес. Считалось, что отмена лицензирования в ряде сфер предпринимательской деятельности приведет к сокращению издержек бизнеса.
Административные барьеры, которые необходимо было преодолеть для получения лицензии, а именно сбор документов, свидетельств и подтверждений, являлись темой многих исследований и мониторингов. Неоднократно упоминалась негативная роль фирм-посредников, за плату предлагающих различные услуги по оформлению лицензий. Упрощенно схема получения лицензии выглядела следующим образом:
Пакет документов + государственная пошлина = Лицензия |
В настоящее время схему получения допуска для проведения строительных работ можно представить так:
Пакет документов + Взнос в компенсационный фонд + Вступительный/Членский взнос + Страхование = Допуск |
На первый взгляд ничего, кроме увеличения разного рода платежей не изменилось. Тогда в чем же заключается снижение административного давления? Значительно снизился уровень контроля соискателей «допуска» к проведению работ. Теперь допуск на проведения строительных работ можно получить за 1 час (Приложение 2). Ранее фирмы посредники, выполняли техническую работу по сбору и надлежащей подготовке документов для подачи в орган власти. При этом органом власти осуществлялся контроль не только документов, но зачастую и соискателей лицензии. За последние годы с переходом на оказание услуг в электронном виде, введением системы многофункциональных центров, переходом на межведомственное электронное взаимодействие процедуры упростились.
В настоящее время задачи у фирм посредников между соискателями «допуска» и СРО стали принципиально иными. Данные фирмы аффилированы с конкретной СРО и их задачей является привлечение новых членов и соответственно их взносов любой ценой, вплоть до продажи документов о мертвых душах с соответствующей квалификацией. Большинство СРО не осуществляют ни входной, ни текущий контроль своих членов. Организация может быть ликвидирована, но до окончания срока оплаты своего членства будет числиться в СРО.
Взнос в компенсационный фонд у всех СРО является одинаковым, однако: членский взнос, вступительный взнос, размер страхования, целевые взносы устанавливаются каждой СРО на общем собрании и могут значительно варьироваться. Кроме того, они могут меняться решением общего собрания с неограниченной периодичностью. Поэтому, вступая в СРО с членским взносом в 5 тыс. рублей, через месяц, взнос может возрасти до 10 тыс. рублей. Высокая стоимость платежей превратилась в заградительный барьер для малого и среднего бизнеса.
2.3. Повышение качества работ
Мониторинг информации в сети Интернет выявляется большое количество предложений: о покупке статуса члена СРО, свидетельства о допуске к соответствующим видам работ, покупке готовых «пустых» фирм и при необходимости даже фиктивных специалистов. Это нивелирует идею создания объединений квалифицированных профессионалов, отвечающих за стандарты и качество выполняемых работ и услуг. Немногие стандарты, размещенные на официальных страницах наиболее крупных СРО, показали, что в основном эти документы направлены на регламентацию внутренних организационных процессов, а не на повышение требований к качеству и безопасности производимых работ и услуг. При этом не было также налажено конструктивное взаимодействие между СРО и органами власти в части упорядочения и актуализации многочисленных, а зачастую и противоречивых требований, обязательных для исполнения участниками рынка.
2.4. Обеспечительная функция СРО.
Система государственного контроля не обеспечивает возмещение вреда потребителю товаров. Величина ущерба, от ненадлежащего выполнения работ в строительстве, может во много раз превышать активы подрядной организации и размер страховой выплаты. Закон №315-ФЗ предусматривает способ обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями и иными лицами в виде страхования и использования компенсационного фонда СРО. При этом в зависимости от сферы деятельности договор страхования может быть как обязательным, так и добровольным, как, например, в аудиторской деятельности.
Однако данный механизм не заработал. Примеры реальных выплат из компенсационных фондов СРО отсутствуют. Судебная практика, судя по всему, только складывается. В соответствии с данными, размещенными на информационном портале «Саморегулирование», количественный состав состоявшихся судебных дел по категориям следующий:
11 судебных дел – взыскание и возврат средств из компенсационного фонда;
245 судебных дел – взыскание членских и вступительных взносов.
То есть, в отношении внутренних организационных вопросов СРО в 22 раза больше судебных дел, чем по вопросам обеспечения интересов потребителей.
Анализ судебных решений по делам, представленным в Приложении 3, показал, что иски к СРО в рамках судебных разбирательств были сняты или отклонены. Показательный пример одного из судебных дел приведен в Приложении 4.
Таким образом, пока механизм возмещения ущерба потребителей обусловленного некачественной работой участников СРО не работает.
2.5. Коммерциализация СРО
В соответствии с Законом №315-ФЗ СРО являются некоммерческими организациями, однако все чаще отмечается, что идет процесс коммерциализация СРО. В частности, в статье В.П. Мозолевского - Генерального директора НП СРО «Сахалинстрой» «Называем вещи своими именами – большинство межрегиональных СРО в строительной сфере – это оффшоры, разрушающие саморегулирование» указывается на то, что сами СРО, в большинстве своем, заточены исключительно на максимальное, порой безудержное, расширение членского состава и «живут в условиях коммерческого рынка приобретения новых членов». Происходит это, потому, что «получаемые через посредников новые члены оффшорных (коммерческих) СРО являются сверхприбыльным товаром».
Еще одной опасной формой коммерциализации СРО стало установление правил аккредитации для сторонних организаций, в том числе с условиями об оплате денежных взносов и перечисления части прибыли в пользу саморегулируемых организаций. К примеру, от каждой сделки, заключенной в интересах арбитражного управляющего, оплата поступала в СРО. Арбитражные управляющие, в свою очередь, не имели права привлекать для своих нужд организации, не имеющие аккредитации СРО. В декабре 2014 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (Федеральный закон от 01.12.2014 № 405-ФЗ), которые законодательно закрепили необходимость аккредитации при отраслевых саморегулируемых организациях, оказывающих услуги для нужд арбитражных управляющих в ходе процедуры банкротства, и предусмотрели порядок оплаты их деятельности. Произошло ли законодательное закрепление иных форм аккредитации, практикуемых СРО, еще предстоит выяснить.
Таким образом, большинство декларируемых в начале внедрения механизма СРО преимуществ не работает.
В то же время, приведенная выше динамика роста численности СРО позволяет говорить о востребованности рынком данного механизма. Международный опыт так же свидетельствует о его привлекательности, как для государства, так и для бизнеса и, в конечном итоге, для потребителей.
3. Перспективы правового развития и совершенствования института СРО
Накопившиеся проблемы в деятельности СРО требовали принятие срочных мер и в мае 2014 г. Президент России поручил разработать общегосударственную модель саморегулирования до января 2015 года.
На заседании Правительства Российской Федерации 29 января 2015 г. был заслушан доклад Министра экономического развития А.В. Улюкаева о совершенствовании системы саморегулирования в Российской Федерации.
В данном докладе приведен наиболее полный анализ результативности работы системы саморегулирования и определены основные проблемы:
1.Низкое качество стандартизации;
2.Низкая эффективность контроля СРО за своими членами;
3.Низкий коэффициент использования механизмов ответственности предпринимателей или профессионалов перед потребителями, производимых ими товаров и услуг;
4.Отсутствие процедур внесудебного разрешения споров между членами СРО и их контрагентами;
5.Низкий уровень государственного контроля за деятельностью СРО.
В докладе также отмечено, что, по факту, сохраняется одновременно и государственное регулирование, и обязательное членство в СРО, и что регулятивное бремя для бизнеса фактически увеличено.
В соответствии с решением принятым 29 января на заседании Правительства Минэкономразвия России поручено подготовить и внести:
до 1 апреля 2015 г. - проект концепции совершенствования механизмов саморегулирования для ее утверждения Правительством Российской Федерации;
в июне 2015 г. - проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и иные законодательные акты Российской Федерации».
Широкое обсуждение разработанного проекта концепции – всеми участниками СРО, профессиональным сообществом и заинтересованными экспертами позволило бы учесть накопившиеся проблемы и предложить оптимальные решения, однако пока удалось найти информацию об обсуждении данного проекта на заседании РСПП, возможно широкое обсуждение данного документа произойдет на планируемом в 2015 году V Всероссийском Съезде СРО.
4. Саморегулирование – перезагрузка
В настоящее время деятельность саморегулируемых организаций не решает задач, которые ставились при создании института саморегулирования. Более того активная коммерциализация СРО свидетельствует о развитии негативных тенденций. Очевидно, что требуется перезагрузка сложившейся системы.
Доработка концепции совершенствования механизмов саморегулирования, на наш взгляд, должна учитывать меры, предложенные в концепции совершенствования контрольно-надзорной деятельности,
Предложения:
1.Определение статуса СРО, как публичных образований с распространением на них всех ограничений, присущих таким организациям;
2.Отмена требования о получении допуска к работам или обязательного членства в СРО для предпринимателей, виды деятельности, которых будут отнесены к низким и средним категориям риска;
3.Ужесточение требований к созданию СРО – в частности, установить обязательное требование наличия планов разработки и поддержки отраслевых стандартов;
4.Установление безусловной ответственности СРО за качество работы каждого своего члена;
5.Установление солидарной ответственности СРО, в том числе финансовой, за нарушения, допущенные их членами, и выявленные контролирующими органами. (Примечание – административный штраф должен, например, увеличиваться вдвое, если он наложен на члена СРО, при этом вторую часть в бюджет должно платить СРО)
6. Рассмотреть возможность установления безусловной ответственности СРО перед получателями товаров и услуг членов СРО
7.Повышение информационной прозрачности деятельности СРО – распространение на них требований о соблюдении стандартов открытости, включая открытость их бюджетов.
8.Создание «рейтинга» СРО с учетом количественных показателей деятельности, степени принятой ответственности, результатов проверок надзорными органами и оценок потребителей услуг или товаров членов СРО.
Для детальной проработки предложений по усовершенствованию института СРО считаем целесообразным подготовку докладов о результатах проверки СРО и их членов контролирующими ФОИВ.
Светлана Демидова
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru
