Юрий Мхитарян: Компфонды – препятствие на пути развития института саморегулирования и экономики

Почему субъектами права нельзя управлять с помощью компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, и что делать субъектам права?

18 апреля 2017 г., обращаясь к участникам X съезда Российского союза строителей, Президент РСС В.А. Яковлев говорил о необходимости совместных действий всех организаций в условиях кризиса. В своем выступлении он отметил снижение ВВП по итогам 2016 г., снижение производства и рост цен практически по всем видам стройматериалов. Например, за 2016 год цена цемента выросла на 11%, стекла - на 14%, сборных конструкций и стеновых блоков - на 30%, плитки для полов и стен - более чем на 40%. По мнению В.А. Яковлева, одной из острых проблем, по-прежнему, остается реализация мер по реформированию системы саморегулирования в сферах изысканий, проектирования и строительства в соответствии с Федеральным законом от 03.07.2016 г. № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В числе наиболее злободневных проблем реформы - требование к участникам рынка по созданию дополнительного компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств.

Компенсационные фонды обеспечения договорных обязательств предполагают изъятие средств из предпринимательского оборота с целью обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации по обязательствам, возникшим вследствие неисполнения или ненадлежащего выполнения ими обязательств по договорам подряда, заключенным с использованием конкурентного способа заключения договоров с органами государственной власти и местного самоуправления.

В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения договорных обязательств средства компенсационного фонда уменьшаются, а участники восполняют их. Член саморегулируемой организации как юридическое лицо заключает договор с другим юридическим лицом - органом государственного или местного управления, а остальные юридические лица, не являющиеся участниками этого процесса,- члены саморегулируемой организации и саморегулируемая организация в целом должны нести ответственность за заключенный договор с властями разного уровня и следить за пополнением средств такого компенсационного фонда в случае его уменьшения.

Средства компенсационного фонда направляются в определенные кредитные организации без гарантии их сохранности со стороны Российской Федерации и без возможности их получения в случае прекращения членами саморегулируемой организации участия в дальнейшем формировании компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств.

Изъятие средств из предпринимательского оборота или отчуждение имущества участника рынка - индивидуального предпринимателя или юридического лица для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации гласит: «Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Так, на основе конституционной нормы Российская Федерация гарантирует права участников рынка.

Изъятие средств из предпринимательского оборота или отчуждение имущества для формирования компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств для участия в конкурентных способах заключения договорных отношений с органами власти - необоснованное ограничение в области экономической деятельности.

Устранение необоснованных запретов и ограничений - одно из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции согласно ч. 13 ст. 7 «Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции» Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Таким образом, в строительной отрасли наблюдается укрепление тенденции увеличения юридических пробелов и коллизий в законодательстве, создания противоречий между нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, а также невыполнения норм по противодействию коррупции.

С позиции права, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, как бы их красиво не называли, по сути, являются ведомственными нормами. Они не могут противоречить Гражданскому кодексу Российской Федерации, Конституции Российской Федерации.

В Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 56 «Ответственность юридического лица») четко определено, что юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Таким образом, юридическое лицо, взявшее на себя обязательство, не может нести ответственность за его выполнение имуществом другого юридического лица. Невозможно добиться эффективного управления и повышения конкурентоспособности экономики путем внедрения мышления «по понятиям», свойственного определенной категории лиц.

Изъятие средств участника рынка из предпринимательского оборота влечет за собой убытки для физического и (или) юридического лица, ошибки в управлении для органов власти.

Конечно, нельзя исключать право на ошибку органов государственной власти (должностных лиц). В ст. 16 «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления» и ст. 16.2 «Компенсация ущерба, причиненного неправомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления» Гражданского кодекса РФ определено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) или законных действий государственных органов, органов местного самоуправления, подлежат возмещению (компенсации) Российской Федерацией. Требование к участникам рынка по созданию дополнительного компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, отражающее желание повысить ответственность выполнения обязательств по заключенным договорам с органами власти различного уровня, действительно серьезная проблема, которую не удалось преодолеть за последние десятилетия. Она является следствием как минимум двух факторов: коррупции и принятия норм права, создающих возможность невыполнения договоров, заключаемых на основе конкурентных способов.

Строительная отрасль признана одной из наиболее коррупционных отраслей, здесь имеют место многочисленные случаи растраты бюджетных средств при создании объектов строительства.

Решение этой задачи путем создания дополнительного компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств и возложения ответственности на других юридических лиц и саморегулируемые организации не выдерживает никакой критики ни с позиции права, ни с позиции управления, ни с позиции экономики.

Исходя из оценки экономической ситуации требование по созданию дополнительного компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств для участников системы саморегулирования в области изысканий и проектирования означает увеличение изъятия средств из предпринимательского оборота в среднем в 2,5 раза, а для строителей в 2,9 раза по сравнению с объемом средств, направленных на формирование компенсационного фонда до реформы 2016 г.

Семилетний опыт развития саморегулирования в строительном комплексе убедительно доказывает, что формирование компенсационных фондов не является эффективной технологией управления. Это своеобразный экономический «лом», имущественный «завал» - препятствие на пути развития института саморегулирования и экономики. Ведь в условиях коррупции и несовершенства законодательных норм только формированием компенсационных фондов задачу не решить. Необходимо повышать ответственность органов власти за заключаемые договоры.

Ошибки власти оборачиваются убытками для предпринимателей, которые, как мы видим, подлежат возмещению в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Размер возмещения убытков предпринимателям в результате неправильно установленного метода обеспечения сохранности средств компенсационных фондов на депозите в российских кредитных организациях, принятой императивной нормы, бездействия органов власти (должностных лиц), несвоевременного устранения, изменения установленной нормы ориентировочно составляет уже 35 млрд руб.

Как же решить проблемы с компенсационными фондами, ставшими источниками коррупции и криминальных отношений между отдельным представителями власти и банковских структур? Во избежание дальнейшего углубления экономического кризиса, негативных коррупционных, криминальных, социальных последствий необходимо срочно использовать страхование как самостоятельный и самодостаточный способ обеспечения дополнительной имущественной ответственности в строительной отрасли. Анализ семилетней практики саморегулирования в сфере изысканий, проектирования, строительства наглядно показал, что страхование реально стало основной формой дополнительной имущественной ответственности.

Дополнительная, самостоятельная форма обеспечения имущественной ответственности в виде страхования установлена в п. 1 ч. 1 ст. 13 «Способы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации» Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

Необходимо восстановить права членов саморегулируемых организаций на применение системы личного и (или) коллективного страхования как самостоятельного способа обеспечения дополнительной имущественной ответственности. Общие собрания членов саморегулируемых организаций должны самостоятельно определять способы дополнительной имущественной ответственности.

Страхование в строительстве - неотъемлемая часть строительного инвестиционного процесса в условиях рыночных отношений. На протяжении веков оно успешно применялось, в том числе в строительной отрасли. Страховая сумма в контракте должна стать обычной практикой, и тогда отпадает необходимость создания коррупционных схем формирования компенсационных фондов.

Возложение обязанности по формированию компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств участников рынка на институт саморегулирования приведет к снижение его репутации, имиджа. Ведь СРО должна защищать интересы своих членов, а данная обязанность означает определенное противодействие развитию института саморегулирования. Но необходимо понимать, что это противодействие на ведомственном уровне, а на высшем уровне развития института саморегулирования одно из основных направлений развития административной реформы.

Для того чтобы остановить действия ведомственных норм, противоречащих Гражданскому кодексу Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, субъекты права и саморегулируемые организации должны объединиться и правовыми средствами предпринимать совместными действия. Только так можно создать цивилизованный рынок, повысить конкурентоспособность экономики.

Одно из возможных решений - коллективные обращения в Государственную Думу РФ, Федеральное Собрание РФ, арбитражные суды. Нормы ст. 55.16 ГрК РФ, определяющие порядок формирования компенсационных фондов обеспечения договорных обязательств, должны быть заменены на право применения страхования как самостоятельного способа обеспечения дополнительной имущественной ответственности. Это поможет субъектам права, объединившимся в саморегулируемые организации, стать реальной базой для развития социального государства, совершенствования законодательства и повышения эффективности экономики.

В настоящее время национальные объединения не столько обеспечивают защиту саморегулируемых организаций, сколько содействуют изъятию средств участников рынка в компфонды и пока не способствуют совершенствованию законодательства. Участникам строительного комплекса, саморегулируемым организациям нужны национальные объединения, выполняющие свои обязательства по защите саморегулируемых организаций. Ч. 3 ст. 55.20 ГрК РФ гласит: «Национальные объединения саморегулируемых организаций создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».

Политика национальных объединений не приводит к развитию саморегулирования, снижает возможности его применения как прогрессивного метода регулирования общественных отношений и одного из приоритетных направлений административной реформы Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824). Действия (бездействие) национальных объединений привели к снижению авторитета института саморегулирования в обществе. Деловой репутации саморегулируемых организаций стройкомплекса нанесен серьезный ущерб. Все это не повышает эффективность и конкурентоспособность национальной экономики.

Ситуацию по взаимодействию с национальными объединениями, еще можно исправить, если реализовать конституционную норму на добровольное объединение участников рынка. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2015 г. № 2776-Р «Концепция совершенствования механизмов саморегулирования» участие саморегулируемых организаций в национальных объединениях саморегулируемых организаций является добровольным вне зависимости от того, является ли в соответствии с федеральным законом членство в саморегулируемой организации обязательным или добровольным. Согласно ч. 2 ст. 30 Конституции РФ определяет «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем».

Выводы

• Развитие саморегулирования в строительном комплексе - важное направление регулирования общественных отношений для реализации государственной политики в сферах повышенного риска причинения вреда, административной реформы, повышения качества государственного управления.
  
• Отдельные ведомственные нормы не всегда соответствуют государственной политике, нормам гражданского, конституционного права. Их реализация в условиях экономического, банковского кризиса не снижает, а увеличивает финансовую нагрузку на бизнес, приводит к снижению спроса и сжатию экономики, о чем свидетельствует доклад Президента Российского союза строителей В.А. Яковлева на X съезда РСС.
  
• Государство создало социально важный пласт общественных организаций - саморегулируемые организации строительного комплекса, наделило их определенными полномочиями. Следует уходить от иждивенческой политики, когда государство должно делать все без участия граждан, субъектов права, саморегулируемых организаций.
  
• Согласно п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 6 «Основные функции, права и обязанности саморегулируемых организаций» Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» у саморегулируемых организаций есть обязанности защищать интересы своих членов, оспаривать законодательные акты. Эти обязанности необходимо выполнять. Субъекты права, члены саморегулируемых организаций должны добиваться, чтобы руководители саморегулируемых организаций в соответствии с законом обратились в Государственную Думу Российской Федерации, Арбитражный суд с целью приведения норм Градостроительного кодекса РФ в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ, Конституции РФ, замены архаичного, неэффективного, коррупционного инструмента - создание компенсационных фондов - на современный - страхование.
  
• Пожалуй, не было ни одного доклада Минэкономразвития России с итогами анализа законодательства по саморегулированию, в котором не давалась бы негативная оценка компенсационных фондов в строительстве. Отдельные неэффективные нормы, к сожалению, были и будут всегда. Но в их устранении и заключается задача совместных действий субъектов права, саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов), общественных организаций, государственной власти. Только так можно повысить качество государственного управления.
  
• Необходимо изменить вектор реформ, совместно разработать программу мер по совершенствованию института саморегулирования стройкомплекса. Институт саморегулирования в строительном комплексе должен стать приоритетным направлением административной реформы в Российской Федерации. Приглашаем всех заинтересованных лиц принять участие в однодневном семинаре Международного института качества бизнеса «Развитие саморегулируемых организаций стройкомплекса как приоритетное направление административной реформы в России».

Ю.И. Мхитарян
Председатель Общественного проекта «За эффективную систему саморегулирования строительной отрасли», помощник первого заместителя Председателя Комитета Госдумы РФ по транспорту и строительству А.Ю. Русских, Генеральный директор Общероссийского межотраслевого объединения работодателей Союз «СтройСвязьТелеком», д.э.н., магистр права, академик Международной академии информатизации
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)