Регулирование и саморегулирование в кредитной кооперации
В 2006 году спешным порядком в ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» были внесены изменения, в результате которых перед кооперативным сообществом предстал новый, доселе неведомый, институт саморегулируемой организации. В конце 2007 году Государственной Думой принимается специальный закон «О саморегулируемых организациях», положения которого механически вводятся в законопроект «О кредитной кооперации». Поскольку нормы последнего будут распространяться уже на все кредитные кооперативы, независимо от их видов, локальные нормы в отношении саморегулируемых организаций трансформируются в общие. Понятно, что в кооперативной среде многих это «задело за живое» и не только потому, что эти организации придется содержать кредитным кооперативам за счет далеко не избыточных у них денежных средств, отвлекая ресурсы из хозяйственного оборота и сокращая выдачу займов своим членам. Главное, что органически не принимается кооперативным сектором – принудительное насаждение института саморегулируемых организаций «сверху» с приданием им отчасти административных бюрократических функций. Очевидно, что именно такой подход находится в противоречии с принципами и духом кооперативной демократии. Никто не отрицает того, что кредитным кооперативам крайне необходимы саморегулируемые организации, но только выстраданные и вынянченные ими самими.
К счастью, на сей раз, кредитные кооперативы не оказались застигнутыми врасплох и каждый, кому не безразлична судьба отечественного кооперативного движения, может высказаться по этому злободневному вопросу. Воспользуемся этой возможностью и мы, представив читателю свои соображения в виде тезисов.
1. Любая область отношений, возникающих между правосубъектами, как правило, не исчерпывается отношениями, регулируемыми соответствующим законом. Отношения, находящиеся за пределами нормативно регулируемых, являются саморегулируемыми. Вторичный характер этих отношений не означает их полного обособления в самостоятельную область, но в то же время не стирает их отличительных черт. Стандарты, правила и нормативы саморегулируемых отношений устанавливаются самими правосубъектами и носят обязательный характер только для лиц признающих их. В этом смысле они отличны от нормативных требований, обязательных для всех по закону. Кроме этого, недопустимой является идентичность стандартов, правил, норм и других положений, устанавливаемых саморегулируемыми организациями, обязательным требованиям по закону.
2. Институционально саморегулируемые отношения оформляются в саморегулируемой организации(СРО). СРО устанавливает стандарты, правила и нормативы в области саморегулируемых отношений, осуществляет контроль за их соблюдением членами, применяет меры воздействия в отношении членов вплоть до их исключения из организации.
3. Функции СРО должны быть четко определены и отделены от функций других организаций, в частности ассоциаций. Объектом отношений СРО, в том числе экономических и финансовых, являются отношения между ней и членами, а также между самими членами, в то время как в ассоциации эта область дополняется отношениями членов ассоциации как совокупности с внешним окружением.
4. В кредитной кооперации, в отличие от всех других видов организации, саморегулирование образует область отношений производных от базовых кооперативных принципов – финансовой взаимопомощи членам, самоуправления, взаимной субсидиарной ответственности членов по обязательствам организации. В этом смысле, как первичный кредитный кооператив, так и вся система кредитной кооперации являются саморегулируемыми организациями. В то же время отдельные области отношений саморегулирования, требующие известной централизации, могут быть выделены в самостоятельную область с приданием ей необходимой организации. Решения об этом принимаются самими кредитными кооперативами.
5. В отличие от других организационных форм ведения деятельности, в кредитной кооперации благодаря саморегулированию решаются задачи системного характера - по поддержанию развития кредитных кооперативов, их финансовой устойчивости и надежности. В частности, деятельность гарантийных фондов призвана не допустить случаев неплатежеспособности кредитных кооперативов, защитить денежные средства членов. Этой же цели подчинена деятельность системы кооперативного аудита.
6. Саморегулирование не замещает государственное регулирование, поскольку это - две самостоятельные области регулирования, различающиеся как по набору инструментов и функциям, так и по своим задачам. Если саморегулирование, как правило, исключает методы административно- правового принудительного воздействия, то государственное регулирование, напротив, предполагает их. Если задачей государственного регулятора является обеспечение устойчивости и надежности всего сектора кредитных кооперативов, то саморегулирование решает эту задачу только в отношении своих членов и отличными от мер государственного воздействия способами. В функции саморегулируемых организаций входит оказание дополнительных и вспомогательных услуг, в то время как регулятор не должен предоставлять какие бы то ни было услуги.
7. Точку зрения о возможной передаче функций регулятора саморегулируемой организации нельзя признать продуктивной, поскольку в этом случае неизбежен конфликт интересов между регулятором и саморегулируемой организаций, а также между СРО и ее членами. Интересы организаций, входящих в саморегулируемую организацию, могут не совпадать и очень часто действительно не совпадают с интересами регулирующего органа, так и СРО. Наиболее отчетливо это проявляется в юридической конструкции компенсационного фонда. Его положения в части обеспечения имущественной ответственности посредством компенсационного фонда не согласуются с Гражданским кодексом Российской Федерации, ст. 48, ч. 2 которого относит потребительские кооперативы к категории юридических лиц, в отношении которых их участники (члены) имеют обязательственные права. Из этого следует, что только лица, являющиеся членами кредитного кооператива, могут быть обременены обязательствами в его пользу, но у этих же лиц не может возникнуть обязательств(включая имущественные) в отношении кооперативов, в которых они не являются членами. СРО также не могут быть обременены обязательствами в отношении кооперативов, поскольку не являются его членами.
Регулятор должен находиться вне сферы интересов отдельных организаций и их групп. Совмещение этих интересов в одной организации (саморегулируемой) потенциально и в одинаковой мере опасно для всех сторон (регулятор, СРО, кредитные кооперативы)
8. Из международной практики известно, что делегирование полномочий регулятора возможно при высокоразвитой системе саморегулирования и сами полномочия делегируются полноценной кредитной организации, которая, в свою очередь, является объектом регулирования. При этом, в качестве необходимых условий выступают: высокая степень централизации финансовых потоков в системе кредитных кооперативов; совершенный механизм субсидиарной солидарной ответственности.
9. Передача полномочий регулятора саморегулируемой организации не отвечает требованиям эффективного регулирования кредитных кооперативов, поскольку исключает своевременное принятие регулятором мер прямого и непосредственного упреждающего характера в отношении организаций, входящих в саморегулируемую организацию. Размывается также область ответственности за просчеты и неадекватное принятие мер регулятивного характера.
10. Саморегулируемые организации не в состоянии надлежащим образом исполнять функции регулятора в силу отсутствия у них квалифицированного персонала и необходимой материальной инфраструктуры. В случае возложения затрат саморегулируемых организаций на кредитные кооперативы для последних это будет означать неоправданное выведение из хозяйственного оборота достаточно больших денежных ресурсов, что негативно скажется на их деятельности.
И.Л. Бубнов,
Советник экономический Департамента
банковского регулирования и надзора Центрального банка России
Специально для Информационного портала "Все о саморегулировании" (Все о СРО)
www.all-sro.ru
