Заключение Экспертного совета при Правительстве по проекту Концепции совершенствования механизмов саморегулирования
21 мая 2015 года состоялось заседание представителей саморегулируемых организаций и их национальных объединений на площадке Экспертного совета при Правительстве РФ по вопросу обсуждения проекта Концепции совершенствования механизмов саморегулирования.
Напомним, проект Концепции разработан во исполнение пункта 2 поручения Президента Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № Пр-1168 о принятии мер по совершенствованию механизмов саморегулирования. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 29 января 2015 г. проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и иные законодательные акты Российской Федерации» должен быть внесен в Правительство Российской Федерации в июне 2015 г.
Как сообщает Нацобъединение строителей, на заседании обсуждались многочисленные замечания и предложения к проекту Концепции, а также результаты экспертного опроса по основным различиям в подходах совершенствования саморегулирования, проведенного Экспертным советом при Правительстве. Отмечалось, что существуют отраслевые различия в регулировании деятельности саморегулируемых организаций, которые необходимо сохранить.
Несмотря на поддержание необходимости разработки Концепции, ряд участников высказал позицию о непроработанности рассматриваемых вопросов в проекте, что, в свою очередь, в случае принятия в представленном виде проекта Концепции не даст ощутимого результата в совершенствовании и эффективности деятельности саморегулируемых организаций и их национальных объединений.
По итогам обсуждения подготовленная позиция Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации по оставшимся разногласиям в проекте Концепции будет представлена в Правительство Российской Федерации для принятия решения по проекту Концепции. Ниже приведен полный текст заключения.
Заключение по проекту Концепции совершенствования механизмов саморегулирования
В соответствии с обращением Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства РФ от 29.04.2015 № П16-21805 и соответствующим поручением Министра Российской Федерации М.А. Абызова Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации (далее – Экспертный совет, эксперты) рассмотрел подготовленный Минэкономразвития России проект Концепции совершенствования механизмов саморегулирования (далее – проект Концепции).
В рамках данной работы Экспертный совет провел опрос по «развилкам» совершенствования системы саморегулирования, а также экспертное обсуждение результатов опроса и проекта Концепции. В результате проделанной работы были выявлены следующие вопросы, которые необходимо учесть при доработке проекта Концепции.
Эксперты отметили, что проект Концепции не предложил принципов и механизмов для принятия решений о начале и прекращении использования саморегулирования в тех или иных областях в сопоставлении с другими инструментами регулирования. Такой порядок должен основываться на результатах оценки эффективности использования института саморегулирования в сопоставлении с другими методами регулирования (государственный контроль, лицензирование, страхование и др). С учетом вышеизложенного, Экспертный совет считает целесообразным синхронизировать положения Концепции с положениями проекта федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле и надзоре». В частности, необходимо в обоих документах определить место института саморегулирования (и других инструментов обеспечения соблюдения обязательных требований), его границы в соотношении с государственным контролем и надзором. Эксперты предлагают в проекте федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле и надзоре» раскрыть принцип дополнительности государственного контроля и надзора и определить порядок оценки административных механизмов государственного контроля для целей определения их актуальности, эффективности и возможности замены альтернативными рыночными механизмами (включая саморегулирование).
Кроме того, в ходе проведенного опроса по проблемам совершенствования системы саморегулирования с участием 80 респондентов из числа деловых объединений, отраслевых ассоциаций, саморегулируемых организаций из различных отраслей экономики с обязательным и добровольным членством, а также объединений потребителей и экспертных организаций (результаты опроса прилагаются) были выявлены следующие ключевые «развилки» саморегулирования, которые требуют отражения в проекте Концепции.
1. Универсальность требований регулирования. Проект Концепции предусматривает построение системы регулирования самоуправления в РФ на основе «базового» федерального закона «О саморегулируемых организациях», устанавливающего основополагающие принципы и исчерпывающие требования в отношении всех саморегулируемых организаций вне зависимости от отрасли, в которой они действуют. Вместе с тем, значительная часть участников проведенного опроса высказались за наличие одновременно и общего закона о деятельности саморегулируемых организаций, и отдельных положений в специальных (отраслевых) законах. Многие отмечали наличие значительного своеобразия в подходах к саморегулированию в той или иной отрасли.
2. Членство в саморегулируемых организациях. Проект Концепции выделяет развитие добровольного саморегулирования как один из ключевых своих приоритетов. В то же время проект Концепции допускает введение обязательного членства в саморегулируемых организациях на основании установленных Концепцией принципах и только в тех случаях, когда существует и доказана объективная необходимость изменения модели регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, имеются основания для принятия отраслью модели обязательного саморегулирования, а также в случаях появления новых публично значимых видов деятельности, для которых модель обязательного членства обоснована как наиболее предпочтительная. При этом проект Концепции не адресует решение имеющих место в системе саморегулирования проблем с выбором той или иной модели членства.
В то же время, эксперты, высказавшиеся в поддержку обязательного членства, связывают возможность построения эффективной системы саморегулирования исключительно с обязательным членством, так как только оно даст возможность государству передать часть функций регулирования и контроля за участниками рынка саморегулируемым организациям, а также повысить качество оказываемых потребителям услуг. По мнению этой части экспертов, ведение обязательного членства должно иметь место в отраслях высокой общественной значимости или с высоким риском для третьих лиц (например, касающихся безопасности людей, здравоохранения). Кроме того, обязательное членство может существовать и в других отраслях при наличие действующих саморегулируемых организаций (не менее 3-х лет деятельности), объединяющих значительный объем субъектов рынка и имеющих стандарты деятельности. Условием введения в отрасли обязательного членства эксперты называют передачу функций лицензирования, регулирования и контроля (надзора).
По мнению же экспертов, поддерживающих принцип добровольного членства в саморегулируемых организациях, оно позволит не формально, а заинтересованно отнестись к участию в саморегулируемых организациях.
3. «Делегирование» государством саморегулируемым организациям функций по регулированию деятельности их членов и контроля за соблюдением ими требований законодательства и стандартов. Большинство экспертов высказалось за законодательное закрепление наделения саморегулируемых организаций полномочиями по регулированию и контролю за деятельностью своих членов, поскольку эти полномочия составляют часть правового статуса саморегулируемых организаций. И хотя проект Концепции не связывает наделение саморегулируемых организаций компетенцией в области регулирования деятельности их членов и контроля за соблюдением ими требований законодательства с той или иной моделью членства в саморегулируемых организациях, эксперты отмечали возможность такого наделения только при введении обязательного членства в саморегулируемых организациях.
При этом участники опроса указывали на необходимость критериев оценки деятельности саморегулируемых организаций и механизмов контроля за осуществлением ими указанных полномочий, вплоть до прекращения деятельности саморегулируемой организации. В то же время отмечалась важность законодательного ограничения возможности «параллельного» контроля со стороны государства за деятельностью членов саморегулируемых организаций.
4. Национальные объединения саморегулируемых организаций. Решением проблемы недостаточно эффективного выполнения возложенной на саморегулируемые организации функции по выработке отраслевых стандартов деятельности разработчики проекта Концепции называют усиление роли национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере выработки отраслевых стандартов деятельности. Мнения экспертов по данному вопросу разделились. Те, кто поддерживают необходимость создания национальных объединений, отметили их роль в отраслях с большим количеством участников и саморегулируемых организаций, а также затрагивающих безопасность жизнедеятельности. Другие эксперты поддерживали добровольность принятия решения о создании национального объединения, а также указывали, что предусмотренное проектом Концепции разделение компетенций между национальными объединениями и саморегулируемыми организациями существенно уменьшает роль саморегулируемых организаций.
5. Множественность саморегулируемых организаций в отрасли. Проект Концепции не уделяет внимание данному вопросу, однако вопрос о конкуренции саморегулируемых организаций как об одном из условий создания общегосударственной модели саморегулирования вызвал большие разногласия среди экспертов. С учетом негативного опыта множественности саморегулируемых организаций в сфере строительства часть экспертов высказалось против конкуренции саморегулируемых организаций между собой. Вместе с тем, другая часть экспертов отметила возможность существования нескольких саморегулируемых организаций в одной отрасли, особенно в отраслях с большим количеством участников.
6. Имущественная ответственность саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов. Проект Концепции указывает на наличие компенсационного фонда для обеспечения эффективной коллективной ответственности членов саморегулируемых организаций. По мнению участников обсуждений, механизм имущественной ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов нуждается в дополнительной проработке. Нерешенными остаются вопросы обособления компенсационного фонда от иного имущества саморегулируемой организации, использования компенсационного фонда и его статуса в случае прекращения деятельности саморегулируемой организации, а также возможности инвестирования средств компенсационного фонда. В ходе обсуждений экспертами отмечалось, что субсидиарное применение ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам членов отвечает интересам саморегулируемых организаций, а солидарное – интересам потребителей услуг членов саморегулируемых организаций.
Мнения экспертов по вопросу обязательности создания компенсационных фондов и введения обязательного страхования профессиональной ответственности разделились. В то же время отмечалось, что совершенствование механизмов имущественной ответственности не должно идти в сторону чрезмерного увеличения нагрузки на членов саморегулируемых организаций.
7. Участие саморегулируемых организаций в разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, включая проекты законов. По оценкам экспертов, в настоящее время у саморегулируемых организаций практически отсутствует возможность участвовать в разработке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью саморегулируемых организаций и их членов. Проект Концепции также не рассматривает данной проблемы. В то же время саморегулируемые организации зачастую обладают значительным экспертным потенциалом и заинтересованы совершенствовании регулирующей их деятельность нормативно-правовой базы. В этой связи проект Концепции следует дополнить конкретными предложениями по повышению роли саморегулируемых организаций в процессе нормотворчества, в том числе в разработке и обсуждениях проектов законов в соответствующих областях деятельности.
Помимо вышеизложенного, эксперты отметили, что проект Концепции не смог в полной мере отразить:
- определение целевых показателей реализации Концепции. В проекте Концепции не сформулированы целевые показатели эффективности реализации предлагаемых мер с разбивкой по годам;
- определение механизма внесудебного урегулирования споров. Несмотря на то, что проект Концепции называет развитие института внесудебного урегулирования споров в качестве ключевой задачи, механизм такого урегулирования в проекте не прописан.
На основании изложенного, Экспертный совет считает необходимым доработать проект Концепции с учетом отмеченных выше ключевых «развилок» саморегулирования, позиция по которым должна быть четко отражена в проекте Концепции. При этом формирование единой системы саморегулирования должно осуществляться с учетом имеющей место отраслевой специфики.
Светлана Демидова
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru
