Участники слушаний в ОП призвали прекратить бессистемное законодательное регулирование саморегулирования

До конца 2016 г. должны были быть внесены поправки в базовый закон о саморегулировании, а отраслевое законодательство приведено в соответствие с утвержденной Правительством Концепцией и новой редакцией 315-ФЗ. Однако новая редакция 315-ФЗ не принята, а в отраслевое законодательство активно вносятся изменения, противоречащие утвержденной Концепции и направленные на усиление госрегулирования в различных сферах профессиональной и предпринимательской деятельности. Об этом говорилось на общественных слушаниях по теме «Пути законодательного совершенствования системы саморегулирования», которые состоялись в конце октября в Общественной палате РФ по инициативе Комиссии Общественной палаты России по развитию малого и среднего бизнеса.

В Слушаниях принимали участие члены Общественной палаты РФ, представители Торгово-промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», профессионального и предпринимательского сообществ, саморегулируемых организаций и их объединений, в соответствии со списком участников.

Слушания были проведены с целью оценки соответствия действующего законодательства о саморегулировании Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной Распоряжением Правительства РФ №2776-р от 30.12.2015 г., рассмотрения предложений по совершенствованию законодательства и нормативно-правовой базы по вопросам саморегулирования в России.

Участники слушаний отмечают, что система саморегулирования, которая сегодня охватывает боле 40 сфер экономической деятельности, с каждым годом становится все более экономически и социально значимым институтом. Однако за последнее время было принято не мало законов, которые противоречат не только принятому курсу правительства, но и многим другим основополагающим нормам. Например, 04.07.2016 г. вступили в действие Федеральный закон от 03.07.2016 г. №372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» и ФЗ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (в ред. 372-ФЗ), которые нарушают нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и других законодательных актов РФ. Требования к членству индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц в саморегулируемых организациях в пределах того субъекта РФ, в котором зарегистрирована такая СРО, приводит к роспуску специализированных (отраслевых) СРО, успешно функционирующих с 2009 г. по принципу единства отрасли (СРО строителей атомных объектов, СРО дорожных строителей, СРО строителей объектов связи и телекоммуникаций, СРО строителей нефтегазовых компаний и т.д.) и обеспечивающих безопасность на объектах капитального строительства с учетом их отраслевых особенностей. Обязательства по обеспечению безопасности капитального строительства энергетических систем, систем ядерной энергетики, путей сообщения, связи и т.д., находящиеся в ведении РФ (ст.71 Конституции РФ) обеспечиваются деятельностью отраслевых саморегулируемых организаций.

В декабре 2014 г. был принят ФЗ № 403-ФЗ, вносящий изменения в некоторые законодательные акты, в том числе в ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ. Им установлено повышение требований к численности членов саморегулируемых организаций аудиторов: не менее 2 тыс. аудиторских организаций или не менее 10 тыс. аттестованных аудиторов. Указанные величины в значительной степени превышают требования №315-ФЗ: в 80 раз по юридическим лицам (25х80 = 2000) и в 100 раз по физическим (100х100 = 10 000). Такое увеличение требований ничем не обосновано и является искусственным регулированием количества саморегулируемых организаций. Оно вызвало напряжение рынка аудиторских услуг, нарушая его устоявшуюся структуру и создавая состояние неопределенности у аудиторских организаций и аудиторов. Создавшаяся ситуация противоречит Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, которая ориентируется на трехуровневую модель (члены СРО, СРО, национальное объединение СРО) и недопустимость искусственного укрупнения саморегулируемых организаций.

02 июня вступил в силу ФЗ от 02.06.2016 № 172-ФЗ, в соответствии с которым были внесены изменения в ФЗ от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ. Принятая редакция документа ввела кардинальные изменения законодательства в сфере оценочной деятельности, которые нарушают права и законные интересы как оценщиков, так и саморегулируемых организаций, в т.ч. упразднила институт экспертизы отчетов об оценке как контрольно-надзорной функции СРОО. Кроме того положения закона вступают в противоречие с нормами Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» и нарушают права субъектов саморегулирования на осуществление профессиональной деятельности. В совокупности положения ФЗ нарушают законные права на осуществление профессиональной и трудовой деятельности не менее 12% всех субъектов оценочной деятельности. Например, лица, получившие образование в сфере оценочной деятельности и на законных основаниях вступившие в саморегулируемые организации оценщиков после 01 апреля 2015 г., не смогут получить квалификационные аттестаты ввиду отсутствия к 01 апреля 2018 г. трехлетнего стажа (опыта) работы, связанной с осуществлением оценочной деятельности. Все эти оценщики, согласно положениям Федерального закона от 02.06.2016 № 172-ФЗ, к 01 апреля 2018 г. будет нарушать требования к условиям членства в саморегулируемой организации, в связи с чем должны будут прекратить осуществление своей профессиональной и трудовой деятельности.

Аналогичные примеры есть и в других сферах деятельности.

В проекте рекомендаций, подготовленных по итогам слушаний, подчеркивается, что существующие проблемы в становлении института саморегулирования вызваны, прежде всего, его бессистемным законодательным регулированием, направленным на усиление избыточного государственного вмешательства в профессиональную деятельность и в целом на сворачивание саморегулирования во многих сферах экономической деятельности. Внесение поправок в отраслевое законодательство, противоречащих утвержденной Концепции, приводит к дискредитации института саморегулирования, угнетающим образом влияет на предпринимательский климат и экономику России в целом.

Негативное последствие внедрения в практику последних изменений законодательства, например, в сфере саморегулирования в строительстве привело к нарушению правовых норм Конституции РФ.

Также в итоговом документе перечислены статьи, которые были нарушены

Статья 30 - свобода объединения юридических лиц в ассоциации, союзы, в т.ч. по отношению к специализированным отраслевым СРО;
Статья 8 - нарушено единство экономического пространства;
Статья 15 - нарушены нормы международного права (Конвенция № 87 от 09.07.1948 г. «Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию») ратифицирована Российской Федерацией;
Статья 15 - если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора;
Статья 16 - законы не должны противоречить Конституции РФ;

Участники слушаний считают, что при подготовке поправок в 315-ФЗ необходимо учитывать следующее:

- содержащиеся в действующей редакции 315-ФЗ принципы имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций перед потребителями товаров, работ, услуг не соответствуют реалиям бизнеса, сложившейся судебной системе:

• Установление Компенсационного Фонда (КФ) в качестве единственного системообразующего фактора не соответствует сути Саморегулирования. Лучшая мировая практика и накопленный опыт деятельности Российских предпринимательских и профессиональных объединений показывает, что эффективное обеспечение ответственности должно базироваться на множественности инструментов имущественной ответственности и праве их свободного выбора саморегулируемой организацией для гарантирования возмещения ущерба.
• Неприемлемым является принуждение СРО к размещению средств КФ исключительно через управляющую компанию (УК). Современная финансовая система в России не дает качественного прироста данных фондов, а размещение через УК приводит к их системному обесценению. Безответственным предложением можно считать предложение в случае ликвидации СРО размещение и оставление КФ на депозите нотариусов. Очевидно, что это приведет к повышению риска невыплаты средств и всяческому препятствованию для их возврата добросовестным членам СРО и потребителям.
• На нынешнем этапе развития системы саморегулирования преждевременным является введение принципа солидарной ответственности как механизма для реального возмещения ущерба. Предполагалось, что этот механизм должен будет способствовать очищению профессии от недобросовестных специалистов и укреплению позиций добросовестных. Однако наличие значительного числа судебных ошибок и несформированность в ряде сфер регулирования системы качественных профессиональных стандартов может привести к обратному эффекту: добросовестные предприниматели будут вынуждены постоянно платить за чужие нарушения, и это, в свою очередь, сделает невыгодной добросовестную конкуренцию. Такая политика приведет к обесценению всей сути саморегулирования как гражданско-правового института. Представляется, что принцип субсидиарной ответственности на современном этапе развития саморегулирования является наиболее эффективным.

- отсутствие принципов формирования и деятельности Национальных объединений саморегулируемых организаций в законодательстве является одной из главнейших причин проблем во всех сферах саморегулирования. В Концепции отражена необходимость закрепления единых принципов, направленных на появление добросовестных, управляемых, компетентных Национальных объединений саморегулируемых организаций, действующих в интересах сообщества, а не отдельных персоналий или узких групп.

• Поправками в 315-ФЗ необходимо создать основу формирования добросовестных Национальных объединений;
• Недопустимым является установление законодательных преимуществ для крупных СРО при создании Национальных объединений во избежание манипулирования рынком. Необходимо установить компетенции и порядок деятельности руководящих органов Национального объединения и принципы публичности такой деятельности.

- Внесенные изменения в законодательство об оценочной деятельности в части исключения экспертизы как контрольно-надзорного института СРОО полностью нивелировали сложившийся механизм ответственности оценщика перед заказчиком оценочных услуг, поскольку:

• Низводят экспертизу до уровня обычного консалтинга («экспертное мнение» вместо регламентированной законом процедуры не имеет никакой доказательственной силы и не влечет правовых последствий).
• Нарушают имущественные права членов СРО, позволяя потребителю оценочных услуг или оценщику проходить экспертизу на отчет об оценке в любой саморегулируемой организации по их желанию, а не в той, членом которой является данный оценщик. При этом эксперт другой СРО не несет никакой ответственности за высказанное «личное мнение», а вся ее полнота ложится на СРО, членом которой является автор отчета. Это противоречит основам гражданского права, создает почву для недобросовестных конкурентных отношений на рынке оценки.
• Нарушают права государства как собственника активов, а также других потребителей оценочных услуг, поскольку отсутствие установленного законом статуса контрольно-надзорной функции СРО не позволит обосновать целевое назначение заказа экспертизы.
• Исключение обязательной экспертизы, предусмотренной ст. 130 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», ст. 77 ФЗ «Об акционерных обществах» ущемляет права и интересы акционеров, по сути, оставляя их один на один с решением конкретного чиновника. В зону риска попадают и имущественные интересы, государства, если оно является одним из акционеров, поскольку безвозмездная экспертиза СРО в этих случаях позволяла не только объективно оценить выводы проведенной оценки, но также сделать эту информацию публичной и транспарентной. В этом же ряду стоят изменения, внесенные в федеральное законодательство о несостоятельности (банкротстве). В измененной редакции экспертиза СРО отсутствует, оставляя окончательные решения за все тем же уполномоченным органом. В обоих указанных случаях принятые изменения законодательства представляют собой прямой путь к рискам злоупотребления правом при использовании властных полномочий, а также проявление коррупциогенного фактора.

Учитывая вышеизложенное, участники общественных слушаний составили перечень рекомендаций Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, Открытому правительству, Министерству экономического развития РФ, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Министерству финансов РФ и Центральному банку РФ. С ними можно ознакомиться по ссылке.

Шуняева Диана
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru